安全生产行政执法检察监督的实践困境与完善

一、检察机关监督安全生产行政执法情况的分析

(一) 检察机关监督安全生产行政执法的范围

当前检察机关对安全生产执法活动的监督主要集中在具体行政行为的合法性, 主要涉及安全检查中行政执法人员执行公务行为的合法性及该具体行政行为本身的合法性。受监督能力限制, 目前检察机关的监督重点主要侧重于行政机关对涉嫌构成刑事犯罪的案件有案不移及以罚代刑问题, 以及安全生产检查过程中出现的渎职、贪污贿赂等职务犯罪问题。就监督具体对象而言, 检察机关主要关注“对破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序以及其他违法行为具有行政处罚权的各级安监、食品药品监督、卫生等各部门。

(二) 检察机关监督安全生产行政执法的主要方式

当前, 在监督安全生产行政执法单位移交刑事案件线索方面, “两法平台”是主要方式。该平台设计的工作模式为:安全生产行政执法单位将日常行政执法信息录入平台数据库, 检察机关检查数据库并在发现可能涉及犯罪的线索, 且行政执法单位未将该线索移送公安、检察机关时, 督促行政执法单位移交线索。

二、检察机关监督安全生产行政执法的现实困境

(一) 立法的衔接不到位

在立法体例上, 检察监督虽然有《宪法》的依据、相关行政法规及其他规范性文件的细化操作方法, 但法律的断层, 仍使检察监督面临规范层级过高 (宪法) 无法具体执行, 规范层级过低无法统筹协调的尴尬。具体操作性规定衔接不到位, 将行政责任与刑事责任一并加以规定, 对于刑事责任仅在相关法律条文中规定:“违反本法规定, 构成犯罪的, 依法追究刑事责任。”这种立法使得安全行政责任的认定与刑事责任的认定, 出现了一定程度的脱节。

(二) “有案不移”及“以罚代刑”现象常有发生

虽然《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》明确对行政机关执法过程中发现犯罪情况移交司法机关做了说明, 但实践中, 安全生产行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的积极性依然不高, 移送案件数量与实践中一些领域犯罪案件高发的现状不相符。并且在涉嫌职务犯罪犯罪案件向检察机关移送上, 遇到的问题主要有两种:第一, 能否先进行行政处罚再向检察机关移送案件。第二, “以罚代刑”的现象严重。个别行政机关将犯罪案件移送权作为要求违法者多交罚款或保证缴纳罚款的砝码, 这也造成违法者为逃避刑事处罚, 不惜花钱消灾。

(三) 监督手段乏力, 监督力量分散

目前, 检察机关对安全生产监督仍以事后、被动、柔性监督为主, 往往在出现的重大安全事故后介入调查, 不仅获取监督线索的手段单一, 其所使用的检察建议、纠正违法通知等也存在制裁效果有限, 缺乏强制性等问题。实践中, 部分安全执法单位往往对检察机关制发的检察建议、纠正违法通知书等不予回复。行政执法监督, 仅是检察人员日常工作之外的派生性工作, 而且这种工作分散在多个部门监督资源的分散, 也是限制监督范围扩展、制约监督效果提升的主要障碍。

三、对行安全生产政执法检察监督的思考与制度完善

检察监督介入安全生产行政执法, 发挥检察监督中立、权威、专业的特点, 是社会治理结构升级后的必然, 探析其可行路径、设计符合国情的操作方式, 使检察监督从被动向主动转变、从幕后走向前台, 已迫在眉睫。

(一) 确立检察机关在安全生产检察监督主体地位, 明确监督权限

建议在《人民检察院组织法》中赋予检察机关对行政执法部门的行政执法行为进行监督的权能, 并在行政处罚法、行政许可法等行政法中作提示性规定:行政机关的行政执法行为严重违法的, 人民检察院应予纠正;公民、法人或其他组织认为行政机关的行政执法行为违反法律的, 可以向检察机关申诉。另外, 可以考虑制定《人民检察院行政执法监督法》, 并在该法中, 对检察机关监督行政执法的具体范围、方式、程序、行政执法部门的配合义务以及不予配合的法律后果等予以明确。

(二) 构建信息化监督图景, 强化监督力度

研究推行诉讼监督综合信息共享系统, 并将全部检察监督纳入该系统, 使检察系统内部能够共享监督信息, 减少重复监督。另外, 在确保信息安全的前提下, 将检察专网与公安专网、法院专网及行政执法机构的执法数据库对接, 使检察机关能够及时了解行政执法情况, 并从行政执法及行政诉讼活动中发现监督线索。

(三) 丰富监督手段, 整合自身监督资源, 提升监督能力

一方面, 针对“两法平台”信息沟通不畅、协作配合不规范等问题, 与安全生产执法部门建立联席会议、案件情况通报制度, 明确由检察机关定期召开联席会议, 就相关情况进行协商, 并将会议梳理的问题及各机关反馈的结果向该机关的上级主管部门进行通报;另一方面, 对检察官下放权力、减少内部层级设置、改革之前业务划分过细状况, 将检察监督职能赋予各主任检察官办案组, 由其对在业务中发现的违法线索进行监督, 同时为弥补诉讼监督范围过窄的弊端, 设置一个独立的监督组, 由其行使除案件中发现的监督线索以外的监督职能, 对解决当前监督范围条块分割、监督主体分散的状况或有助益。

摘要：安全生产直接关乎群众生命健康和安全。检察机关作为专门的法律监督机关, 承担着保障法律统一正确实施的职责, 然而实践中由于各种因素检察机关在安全生产行政执法监督中仍然存在诸多限制。因此应当重新审视安全生产行政执法检察监督的实践状况, 分析问题存在的根源, 为“两法衔接”机制的完善构建可行性方案。

关键词：安全生产,行政执法,检察监督。