欧盟区域发展不平衡论文

要写好一篇逻辑清晰的论文,离不开文献资料的查阅，小编为大家找来了《欧盟区域发展不平衡论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助![摘要]欧盟区域政策是欧洲一体化的重要组成部分，是实现欧洲一体化的政策保证，对缩小地区间差距起了关键的作用；欧盟区域政策及其经验对泛珠三角区域经济合作具有重要的借鉴意义，即泛珠三角区域1l省区市必须制定相应的区域政策，成立专门的区域政策执行机构及援助基金等。

欧盟区域发展不平衡论文 篇1：

我国区域法制实施的模式研究

[摘 要] 推动我国区域法制的顺利实施是完善我国区域法制建设、促进区域经济协调发展的必要议题。就当前的区域经济发展和法制建设的进程而言，应当通过对欧盟一体化法制实施的研究来探索具有中国特色、符合我国国情和经济发展需要的区域法制实施模式，即以区域利益协调为中国区域法制实施的构建基础，以中央政府、各级地方政府和社会自治组织为实施主体，以公法模式和软硬法共同治理为规范机制，通过完善我国区域法制执行机制和区域法制冲突协调机制来促进我国区域法制实施工作的顺利进行。

[关键词] 区域法制；区域政策；软法

“区域法制即区域法律制度，是指不具有行政隶属关系的若干行政区域，为促进经济社会发展，解决经济社会运行过程中面临的共同问题而逐步形成的多层次、多领域的法律规范系统及其运行制度的总称”[1]。对中国区域法制实施模式的研究有助于我们把握经济运行规律，借鉴欧盟国家的先进经验，厘清区域法制的实施的构建基础，确立区域法制实施的主体和方式，由制度保障入手，从宏观上规划符合各经济区域实际情况的区域法制实施制度，在实践中为区域经济的顺利推进和平衡发展提供法制保障。

一、欧盟区域政策实施对我国的启示

作为世界上最先进、发展最为深远的政治经济联合体，欧盟在区域一体化的过程中积累了丰富的理论和实践经验，尤其是欧盟在促进区域协调发展、缩小地区间经济与社会差距方面所取得的经验，值得尚处于区域法制发展初期的我国认真分析，并在今后的工作中予以借鉴。虽然与欧盟相比，我国所面临的区域发展差距要更为巨大，区域协调工作和区域法制实施任务也更为艰巨，但在确立区域法制基础、建立区域法制实施机构、目标体系和政策工具，以及确立区域法制运行机制、评估和协调机制等方面，欧盟的发展历程和政策效果对我国区域法制实施都有重大启示。

（一）确立我国区域法制实施的法律基础

欧盟区域政策的一个特点就是从开始就建立在严格的制度基础上，通过制定明确的法律法规，保障区域经济政策制定和实施的规范性、连续性和有效性。首先，欧盟区域政策的最终法律依据是欧共体条约，其次，欧盟各成员国也都十分重视对区域政策的法制保障，积极制度内容详尽且操作性强的法律法规，来促进区域经济的发展[2]。正是这种层次分明、体系完备的区域法律制度，保障了欧盟区域政策在欧盟和各成员国、地区内部的顺利推行，为欧盟区域经济的协调发展确立了具有法律保障效力的制度基础。因此，在我国区域法制实施的过程中，一定要注重对于其区域法制法律基础的确立，其中，完善相关区域法律、明确区域性行政协调的法律效力是确立我国区域法制实施的法律基础的重要途径。

1.完善区域性立法。对我国区域性立法的完善应当从国家和地方两个层面来进行，其一，国家层面的区域性立法，是指立法机关应当根据国家对于我国区域发展的战略规划，制定具有全局意义、符合我国区域发展共同特征，并具有普遍约束力的区域性立法。这类国家层面的区域性立法不仅为我国区域法制建设建立起具有“普世价值”的法律框架基础，更是衡量区域性地方立法发展方向的标准和尺度。其二，地方层面的区域性立法，是指由特定的地方政权机关根据本地区经济和社会发展状况，制定出最符合本地区区域经济发展进度、最能够推进本地区区域经济协调发展、维护社会稳定的区域性地方立方。值得注意的是，除了我国宪法和法律规定的省、自治区、直辖市、省级政府所在地的市和经国务院批准的较大市的国家权力机关和政府具有区域性地方立法的立法权之外，为了促进我国区域经济一体化进程，解决我国区域法制发展过程中所面临的行政区划限制问题，还应当赋予未来的“区域委员会”以特别立法权，为该经济区域制定相关的区域性法律。

2.区域性行政协调法治化演进。从我国长三角经济区和泛珠三角经济区的区域法制实施现状来看，我国现阶段区域法制的运行主要依托于区域性行政协调的订立和实施。然而，由于缺乏有效的法律规制，我国区域性行政协调的制定程序、运行制度和监督机制都不够规范，其法律约束力亦很难得到保障，这正是阻碍我国区域法制实施的制度藩篱。因此，只有推动我国区域性行政协调的法治化发展，确立其法律程序和约束力，才能保证我国区域法制实施目的的真正实现。

（二）建立区域法制实施机构

“欧盟经验表明，区域政策与规划是政府的工具，无论是其形成，还是实施与评估，都需要一定的专门机构来负责。要实现区域经济协调发展的目标，设置专门的区域政策管理机构和程序是一个关键因素，它在很大程度上决定了区域政策的效应和效益”[3]。事实上，“欧盟除了在欧盟委员会（相当于国家的政府）中设有专门的区域政策事务部之外，还成立了专门的区域委员会，专门负责协调欧盟各成员国的区域政策并制定欧盟的区域政策。在我国，无论是国家发展和改革委员会、建设部还是国土资源部都只具有管理区域事务的部分职能，而不是真正意义上的区域管理机构”[4]。因此，为了促进区域经济的协调发展，解决我国区域经济发展所面临的区域化、特定化问题，我国应当建立专门的区域法制实施机构，以保障区域法制的运行机制和协调机制的顺利运作。这种专门的区域法制实施机构可以被称为“区域委员会”，也分为国家和地方两个层面来组建。

1.国家层面的“区域委员会”，即由国家发改委地区经济司、法规司和国务院法制办公室政府法制协调司和其他具有区域管理和区域法制规划功能的国务院各部委、直属机构派出工作人员共同组成“国家区域委员会”，负责研究我国各地区的经济和社会发展方向，制定我国区域法律法规和区域政策，订立我国区域发展规划，监督我国区域法制的实施状况，同时协调我国各地区间区域法制实施可能产生的各种矛盾，并指导各地方“区域委员会”完成其区域性地方法律法规和政策的制定和实施。

2.地方层面的“区域委员会”，即以经济区域为划分标准，由不具有行政隶属关系的若干行政区域派出工作人员共同组成地方性的“区域委员会”，如“长江三角洲经济区域委员会”、“泛珠江三角洲经济区域委员会”等，负责研究本经济区域的经济和社会发展趋势，代表经济区域内各地区的利益诉求，制定符合本经济区域发展状况的区域性地方法规和区域政策，订立该经济区域的各项发展规划，监督区域性行政协调的订立、履行和区域法制实施的状况，并积极协调经济区域内产生的区域法制冲突。

（三）建立区域法制实施目标体系

欧盟通过对区域政策目标体系的建立，使其区域政策的援助行动具有目标性、先后性特征，保障了区域政策的运行效率，也使得欧盟经济发展最为落后的地区得到了最大范围和程度的区域援助，促进了欧盟区域经济的协调发展，增强了欧盟经济与社会的凝聚力。

“我国改革开放以来，特别是上世纪90年代中后期以来，中央一直强调地区经济要协调发展。进入新世纪后，又进一步把统筹区域发展作为科学发展观的重要内容，把促进城乡区域协调发展作为必须坚持的重要原则。但如何按照‘统筹’、‘协调’区域发展的要求促进落后地区经济发展，缩小我国地区差距，显然我们在这方面还做得远远不够”[5]。因此，在我国区域法制实施的过程中，应当建立明确的目标体系，以一定的年限为规划期间，确定分层次目标，在总体目标之下应当再设立具有可操作性的子目标，以使区域法制实施有的放矢，确立援助和落实的先后次序。例如，武汉城市圈2014-2018年规划期间区域法制实施目标体系可建立如下：

总体目标：推进武汉城市圈区域经济协调发展。

目标1：缩小武汉城市圈地区经济差距。

目标2：增强武汉城市圈各地区经济竞争力。

目标3：促进武汉城市圈各地区区域合作。

（四）确立专门的区域政策工具

半个多世纪以来，欧共体通过设立欧洲投资银行、结构基金、聚合基金、欧盟团结基金和入盟前援助工具，逐步完善了欧盟区域政策工具，通过基金援助的方式促进了欧盟区域政策的实施。欧盟区域政策在欧盟基金的支持下取得了较好的效果，不同成员国的差距显著缩小。“通过欧盟基金的资助，成员国间经济不平衡问题得到了一定程度上的修正，基础设施得到进一步完善，跨区域环境保护水平明显提升，新成员国文化教育和就业水平得到一定程度上的提高，欧盟内统一的商品市场、资本市场和劳动力市场进一步形成，这都大大促进了整个欧盟的经济与社会一体化的水平”[6]。基于欧盟运用区域政策工具在促进欧盟区域经济协调发展上所取得的显著成效，我国亦可以借鉴其先进经验，设立专门的区域政策工具，并制定相关的区域法律法规，保障我国区域政策的实施。

“在我国，区域政策的政策工具是残缺不全的，国家对落后地区的经济援助是通过财政转移支付来实现的，没有专门针对问题区域、用于解决区域问题的发展基金，也没有为问题区域服务的针对性较强的贷款工具”[7]。因此，为了加强国家对落后地区的经济援助，削弱受援助地区对财政转移支付的依赖，增强贫困地区自主发展经济的积极性，从根源上促进区域经济的协调发展，我国可以设立针对问题区域的区域政策工具和贷款工具，为问题区域提供系统化、制度化、可持续发展的援助。需要注意的是，中央提供的区域发展基金、投资贷款等政策工具是对各地区区域开发资金的补充而不是代替，各地区政府以及社会资本必须为国家区域政策援助的项目提供相应的配套资金。

区域政策工具的实施不仅需要一套科学规范的管理系统和运行程序，更需要有相应的法律法规对其施行过程予以保障。如果缺乏相应的法律制度对其运行过程予以监管和保障，难免使区域政策工具陷入仅靠人为操作的法治困境。在这种情况下，制定既符合我国区域经济发展现状，又能够有效保障我国区域政策顺利推行的区域法律法规，正是促进我国区域法制建设和区域协调发展的重要工作。

二、区域利益协调——我国区域法制实施模式的构建基础

我国区域法制实施模式的构建基础何在？我国区域法制实施模式的选择是否能体现其根本目的？张可云教授通过对区域利益主体、区域利益客体和连结主体与客体的区域经济活动进行分析，对区域利益给出了一个比较完整的定义：“所谓区域利益，是指在一定的社会生产方式下，由经济上具有同质性或内聚性且构成空间单元具有一定的共同利益的彼此邻接的地区所组成的经济区的主体预先设定的或通过区域经济活动而实现的、能满足特定区域内主体（个人或企业或集团或地方政府等）或中央政府在特定区域内的需要的一定质与量的客观对象，它体现在区域竞争过程之中，通过区域经济联系实现。”[8]区域法制实施的根本目的在于推进区域经济的协调发展，因此，对于区域利益的协调正是我国区域法制实施模式赖以存在和演进的基础。

（一）中央与地方的区域利益协调

对中央政府与地方政府之间的区域利益协调是我国区域法制实施模式的构建基础。“中央政府是全国总体利益（即国家利益）的唯一合法代表。中央政府在特定区域内的利益往往通过多种政策工具或强制手段矫正区域内利益主体行为偏差并鼓励符合国家利益的行为来获取”[9]。总体来说，中央政府所注重的区域利益更偏向于全局化和整体观的考虑，强调从国家经济整体发展和社会安定和谐的角度来促进区域经济的发展，并通过区域经济发展获取特定的区域利益。而地方政府对于区域利益的需求更加直观，只有使区域利益达到最大化，才能使地方政府获得最大的经济效益和政治效应。也可以这么认为，中央政府所取得的区域利益是长期效益，是宏观利益；而地方政府所取得的区域利益是短期效益，是微观利益。从区域协调发展的角度看，两者对利益的需求并不存在孰轻孰重、孰对孰错的差别，只有长期利益与短期利益共存、宏观利益与微观利益共生，我国区域经济的发展才能产生质的飞跃。

然而，在区域经济发展的一定范围和一定程度上，中央政府与地方政府对于区域利益需求的矛盾，却有可能导致区域政策的运行偏差或地方政府积极性的挫伤，并反而成为加剧我国区域经济发展不平衡的因素。因此，构建科学有效的区域法制实施机制，确立中央与地方在区域发展过程中的分权模式，使中央政府与地方政府对于区域利益的需求和取得方式得以共生共存、和谐发展，正是我国区域法制建设的现实需求。

（二）府际之间的区域利益协调

对地方政府之间的区域利益协调是我国区域法制实施模式的构建基础。“追求区域经济利益必然会引起区域经济竞争。不同区域间的竞争既可能是区域冲突的开端，又可能是区域合作的起点”[10]。地方政府间的区域利益冲突蕴含着双重意义，一方面，地方政府对于区域利益的追逐意味着地方政府之间的横向区域冲突，有可能引发区域经济的无序竞争。在这种情况下，为解决区域冲突、促进区域经济协调发展，亟需建立起制约地方政府各方的区域法制实施框架。另一方面，地方政府之间发生的区域竞争又意味着在共同利益目标的引导下，地方政府间亦有区域合作的可能。为了巩固地方政府的区域合作基础，为地方政府间的区域合作提供稳固的法制保障，提升政府间区域合作的积极性和信任度，选择行政成本最低、行政效率最高的区域法制实施模式，正是推动我国区域经济协调发展的题中应有之义。

三、我国区域法制的实施模式

通过对我国区域法制实施现状的分析和对欧盟区域政策先进经验的归纳总结，我们可以看出，完善我国区域法制建设，促进我国区域经济协调发展的关键在于构建起符合我国国情的区域法制实施模式。在这一模式的构建过程中，应当充分考虑以下几方面内容：其一，我国区域法制实施的主体结构应当如何组成？中央政府与地方政府的分权又如何实现？其二，我国区域法制实施应当适用于何种规范机制？是通过公法模式还是私法模式进行调整？是通过硬法模式还是软法模式予以规制？

（一）我国区域法制实施的主体结构

我国区域法制实施的主体是指使区域法律法规从纸面走向现实的机构或组织。政府是我国区域法制实施的主导力量，社会自治组织是我国区域法制实施的重要参与力量，因此，我国区域法制实施的主体结构主要由中央政府、地方各级政府和社会组织三大部分组成。

1.中央政府是推进我国区域法制实施的主导力量之一，在我国区域经济和区域法制的发展过程中，中央政府应当从全局考虑，充分分析我国区域经济的发展现状和未来趋势，摸清我国区域经济一体化的法制保障需求，不仅制定出符合我国国情的区域经济发展规划，更要制定与其相适应的法律法规。同时，中央政府还需要从促进我国区域协调发展的大局出发，建立起旨在推进区域经济和社会协调发展的法律架构，包括组建我国“区域发展管理局”，订立区域法制运行、区域性行政协调和区域法制冲突协调的相关程序等。这些涉及全盘变动的区域行动，有且仅有我国中央政府有资格和能力进行宏观协调和推进，因此，中央政府是我国区域法制实施的主导力量。

2.地方各级政府是我国区域法制实施的重要主体。“地方政府权力尤其是经济权力的扩张，改变了它们在政府权力结构中的地位和角色，使它们由集权体制下单纯的中央政府的派出和代理机构，转而成为相对独立的行为主体，大大强化和提高了地方政府作为制度创新主体的地位，使地方政府具有了追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行政府间合作的权力和动机”[11]。由于地域性特征的限制，区域经济的发展更依赖于其所属区域的地方各级政府的支持和保护。因此，为了建立层次完备的区域法制框架，促进区域经济的协调发展，地方各级政府必须在区域法制实施的过程中承担起实施主体的重要责任。具体而言，地方各级政府的主体责任主要包括以下几个方面：其一，关注区域经济发展状况和法制需求，制定符合区域经济协调发展目标的区域规划；其二，牵头签订区域合作行政协议，并督促地方各部门配合和履行；其三，监督区域法制和区域法制冲突协调程序的运行。

3.社会自治组织是指“一定范围的社会成员自主自愿组成，实行自治自律，为维护和发展共同事业、共同利益和社会公共利益，对其成员提供一定的公共管理和公共服务，不以营利、政治及宗教为目的的社会组织”[12]。在我国区域经济发展过程中，对我国区域法制建设起到推进性作用的社会组织包括行业自治组织、职业自治组织和全国工商联、全国妇联等综合性社会自治组织。“社会自治组织具有其他组织所不具有的特征：其一，组织性。它们有较固定的组织形态，不是临时性的集合体。其二，志愿性。组织的成员具有较高觉悟，活动是建立在志愿基础上的。其三，非营利性。它们的活动是为了公益，而不是营利。其四，民间性。它们是非政府和非官方性质的。其五，非政治性。它们的活动为社会服务和公益服务。其六，自治性。它们既不受制于政府，也不受制于生产、流通企业和事业单位，且不受制于其他社会自治组织”[13]。区域经济的发展与区域内公民的生活息息相关，也与区域内社会组织的活动发生着紧密的联系。因此，为了促进区域协调发展，为区域经济、科技、文化等事业的共同进步创建良好的制度基础，社会自治组织应当积极参与到我国区域法制实施的事业之中，充分利用其民间性、自治性等社会治理优势，承担起区域法制实施的主体义务，协助中央和地方各级政府完成区域法制实施工作。

（二）我国区域法制实施的规范机制

我国区域法制实施的根本目的在于通过法律保障促进我国区域经济的协调发展，因此对区域法制实施规范机制的选择应当充分考虑我国区域经济发展的法制需求。以我国当前的区域经济和区域法制建设的发展状况来看，我国区域法制实施适用于公法规范模式和硬法软法的共同治理模式。

1.“政府的制度向导和公法是公法模式的两大基石。虽然古典的奥地利学派和现代的法律与经济学派一直对政府干预抱着怀疑的态度，但是与两大学派的理论背道而驰的美国州际协定以及欧盟却在实践中取得了史无先例的巨大成功，它们通过行政协议或超国家立法等公法机制在相对较短的时间内，实现了区域经济一体化，甚至政治一体化，这就使得我们必须重新思考那些对公法和公共管制的负面评价”[14]。在我国区域经济的发展历程中，以民法、合同法、公司法和其他部门法中的相关规范为基础，靠自发秩序维系的私法规制模式发挥了很大的作用，然而在面对区域法制运行程序不规范、区域性行政协调法律效力缺失、区域法制冲突等现实区域问题时，私法的规制模式显得心有余而力不足。欧盟的区域政策实施模式尤其凸显了这一问题，作为世界上市场经济发展最为发达和规范的地区之一，欧盟为了解决私法对区域经济发展规制不足的缺陷，选择了以国家间共同立法的公法模式进行介入，对欧盟区域政策的实施起到了强有力的法律保障作用。因此，在我国区域法制建设的过程中，为了避免单纯使用私法规制模式而产生的保障缺失，应当及时引入公法规范模式对我国区域法制实施予以约束和保障。具体而言，我国区域法制实施模式引入公法规制的核心要素在于：其一，确定政府对区域法制实施的主导作用；其二，通过公法模式制定区域法制运行机制；其三，以公法模式设立区域法制冲突协调机制。

2.“法律有硬法与软法两种基本表现形式，其中‘硬法’是指那些需要依赖国家强制力保障实施的法律规范，而‘软法’则指那些效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范”[15]。其一，软法的制定模式符合经济发展的需要。在我国区域法制实施的过程中，经济发展状况瞬息万变，对法律保障模式的需求也会随着经济模式的变化而变化。在经济发展的法律需求尚未完全稳定下来之前，为了保障法律的稳定性和权威性，不适宜立即制定硬法予以规制。在这种情况下，软法富有弹性和灵活性的特征正补充了此时的法律空白。其二，软法以自愿执行为实施方式。以我国当前的区域法制实施现状来看，区域性行政协调在我国区域经济一体化的进程中发挥了不容忽视的作用。区域性行政协调是在国家区域政策的引导下，由各级地方行政机关或社会组织在自愿平等的基础上，制定的区域发展合作规划或区域性行政协议。基于区域性行政协调平等自愿的合作原则，对它的规制模式也应当选择不完全依赖于国家强制力的软法制约模式。其三，软法的制定与实施是区域民主协商的、利益共赢的结果。区域法制的实施强调极强的开放性、包容性和实施主体的多元化，因此，注重民主协商达成共识的软法治理模式，正符合了我国区域法制实施的规制模式需求。

[参考文献]

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[7]张广翠.欧盟区域政策对我国区域发展的启示[J].东北亚论坛，2008（3）：p112～115.

[8][9][10]张可云.区域大战与区域经济关系[M].北京：民主与建设出版社，2001.p181，p193，p195.

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[14]何渊.中国特色的区域法制协调机制研究[J].上海：格致出版社，上海人民出版社，2010.p68.

[15]罗豪才，宋功德.认真对待软法——公域软法的一般理论及其中国实践[J].中国法学，2006 （2）：p4.

作者：曹阳昭

欧盟区域发展不平衡论文 篇2：

欧盟区域政策及其对泛珠三角经济合作的启示

[摘要]欧盟区域政策是欧洲一体化的重要组成部分，是实现欧洲一体化的政策保证，对缩小地区间差距起了关键的作用；欧盟区域政策及其经验对泛珠三角区域经济合作具有重要的借鉴意义，即泛珠三角区域1l省区市必须制定相应的区域政策，成立专门的区域政策执行机构及援助基金等。

[关键词]欧盟；区域政策；泛珠三角区域；借鉴

[作者简介]甘开鹏，云南大学欧洲研究中心讲师，云南大学博士研究生，云南 昆明，6500910

我国目前正倡导的泛珠三角合作对于沿珠江流域的九省二市(9+2)而言，是一个充分发挥互补优势，促进各省区市共同发展的良好机遇，是我国区域合作与发展中的一个新尝试，也将是东、中、西部经济互联互动、协调发展的新突破，有可能成为中国区域经济发展的一个新范式。然而，在泛珠三角经济合作过程中，如何处理省区市之间的平衡发展问题，开发落后地区，协调区域经济关系，避免其与发达地区差距过大，同样是一个不可回避的问题。从经济和社会一体化角度看，尽管欧盟经济一体化是在一个超国家政治设置之下进行的，而泛珠三角经济合作基本上是在一个传统的“国家政权”政治设置之下开展，但是作为“区域经济一体化”，两者之间或许也存在着诸多的相似之处。因此，欧盟的区域政策实践，对泛珠三角经济合作或许具有重要的借鉴意义。

一、欧盟区域政策及其主要内容

欧盟的前身欧洲共同体(European Economic Community EEC)在推进一体化中，把解决地区发展不平衡问题放在了突出的位置，制定了相应的区域政策，采取了一系列有效措施。1958年的《罗马条约》前言强调，“切望通过缩小存在于各地区间的差距和降低贫困地区的落后程度，加强各国经济的—致性和保证它们的协调发展”；条约第130条A款又提出，“共同体尤其应以缩小地区发展水平和降低最贫困地区(包括农村地区)的落后程度为目标”。

1972年，欧共体在巴黎首脑会议上达成共识，决定于1975年设立欧洲地区发展基金(ERDF)。巴黎会议宣言指出：“没有经济货币联盟就没有欧洲联盟，没有适当的和有效的以物质资源和基金作为支撑的地区政策，就没有经济与货币联盟……国家和政府首脑同意，在共同体内，正确的目标应给予最优先考虑，结构和地区的不平衡可能影响经济和货币联盟的实现。”1988年，欧盟对地区政策的资助翻了一番，政策变得更加连贯和合理。附加原则、辅助原则、伙伴原则被作为新政策的基础而加以强调。更重要的是欧共体委员会为结构基金(欧洲地区发展基金、欧洲农业指导和保证基金的指导部分和欧洲社会基金)制定了五项目标(后来因欧盟扩大又增加了一项)。这些目标是：(1)促进共同体经济落后地区的发展。这是指人均GDP不到共同体平均水平75％的地区。(2)工业衰退地区的调整。这是指高失业率，即工业(主要包括煤矿、钢铁、纺织和造船业)就业严重衰退地区。(3)解决长期的失业，尤其是青年人失业问题，使失业工人重新进入劳动力市场。(4)培训适应产业调整和新技术的劳动力。1991年的马斯特里赫特条约体现了深化欧洲一体化的坚定政治意愿。马约强调地区平衡的政治意义，肯定了1988年以来欧共体在结构基金方面所作的改革，并要求欧盟致力于消除地区之间的发展不平衡。马约特别重视1988年所规定的五个优先目标的第一个：“促进落后地区的发展与结构调整。”此外，条约规定：“为了协助欧共体的最贫困地区开展环境保护和建立运输体系的基础结构，欧共体在1993年12月31日之前设立‘聚合基金’，这是欧共体统一的保障。”1999年3月，欧盟对地区政策进行改革，将六大援助目标减为三大援助目标，即：(1)旨在“促进落后地区发展与结构调整”，并确定了受援地区范围；(2)以支持结构调整地区的经济与社会转型为目标；(3)支持教育、培训和就业政策与体制的调整和现代化。

自欧共体成立起，欧盟经过不懈的努力与调整已经形成统一的区域政策，主要包括四个方面的内容：一是对“有问题地区”的解释，即需要对经济和社会基础结构给予援助以促进其经济长期增长的地区；得到中、短期经济援助，通过直接投资方式，抑制“夕阳工业”，促进新兴工业，以调整产业结构的地区；受到世界经济波动或共同体政策影响以及预计可能要受到影响的地区；成员国边境地区。二是成立地区发展委员会，建立地区基金。地区发展委员会每两年提出一份地区状况报告，作为比较成员国地区发展规划的基础。三是协调成员国与共同体地区政策。共同体的地区政策是成员国地区政策的补充。四是制订判断“地区发展失调”的指标，即过去5年失业状况，在农业和衰退性工业部门中就业的劳动比重、过去5年人口净迁出率，国内生产总值水平和趋势。

从欧盟共同地区政策的实际效果来看，成员国的地区不平衡得到一定程度的缓解。以爱尔兰为例，人均GDP在1983年只有共同体平均水平的64％，到1995年则接近欧盟平均水平的90％。另外，从1988年到1996年，欧盟目标1地区的人均GDP也由平均水平的64％提高到69％。显然，欧盟推行的地区政策虽然无法完全消除成员国之间的经济差距，但在整体上已取得了可观的效果。

这个提供援助和保证团结的工具是一种特殊类型的政策措施，其目标和功能是帮助落后的成员国尽可能快地克服困难参加经货联盟。聚合基金的一个重要政治使命就是要帮助有特殊困难的穷国达到规定标准。这些政策抑制了欧盟内部发展的不平衡，平衡了各方利益，推动了一体化高级目标的实现。

二、泛珠三角区域内部差异分析

泛珠三角的11个成员地区中，特别行政区(香港、澳门)、沿海发达地区(广东)及中西部贫困地区并存，成员间的发展差距非常大。这些地区之间都不同程度地存在着工业区与农业区、沿海与内地、平原与山区的差别，主要表现在人口密度、国民生产总值、人均收入、生产力结构、就业水平等方面的对比上。2005年，泛珠三角11个成员地区中，从人口规模来看，以四川(8750万人)、广东(9194万人)和湖南(6732．1万人)人口最多，三省合计已占泛珠三角总人口的52％以上。从国内本地生产总值来看，广东(21701．28亿元)和香港(12695港元)经济总量大体相当，两者合计占泛珠三角地区的50％以上，显示出两地在经济总量上远大于其他九个成员地区，居绝对优势。而贵州(1942．00亿元)与云南(3472．34亿元)等西部地区的经济总量则偏低(具体数据见表1)。

另一方面，泛珠三角各省区市各部门长期以来单从自身角度把自己管理的产业部门论证为“主导产业”，导致内陆9省区市的三次产业结构不尽合

理，总体来看，偏低的第三产业发展严重地制约了三大产业的平衡发展，也影响了对港澳产业的承接。这种产业结构也显示了地区与地区之间正处于不同的发展阶段，也会影响到地区之间整体的不平衡发展。

《泛珠三角区域合作框架协议》中提出了“互利共赢、共同发展”的要求，并拟定了包括基础设施合作、产业与投资合作、农业合作、劳务合作等一系列内容。这些合作的目标旨在促进劳动力由中西部向沿海地区流动，产业由沿海地区向中西部转移，从而促进内地与香港、澳门更加紧密的经贸关系，带动内地特别是经济发展相对滞后的西部地区经济发展，协调11省区市平衡发展。然而，《协议》对于如何缩小区域差距缺乏具体的区域政策，也没有制定相应的区域政策，这就不可能有效地缩小地区之间的发展差距。

三、借鉴与启示

从欧共体到欧盟，其区域政策经历了一个提出、发展、改革和完善的过程，有力地缩小了欧盟成员国之间的地区差距，从而推动了欧洲一体化的顺利进行，这也为世界其他地区的一体化实践提供了诸多的启示。泛珠三角区域要建立统一大市场，实现区域内的资本、货币、人员的自由流通，就必须消除阻碍区域经济一体化发展的各种因素，而协调地区之间的平衡发展就是关键的一步。

1．制定相关的区域政策

欧盟的前身欧共体在认识到成员国之间发展差距问题时就着手制定了相应的政策与措施，以促进地区之间的平衡发展。在区域经济发展过程中，地区之间出现发展水平的差距是不可避免的问题，但国家或地区可以通过制定区域政策进行宏观调控，以协调地区之间的平衡发展。因此，在泛珠三角区域经济合作中，11省区市应借鉴欧盟经验，以法律或政策性文件的形式明确各省区市在泛珠三角区域发展中的责任，合理确定各自的负担比例，保证扶贫资金的投入，加强对项目的审计、监督[引。

2．成立负责执行区域政策的专门机构或部门

欧盟是通过地区发展委员会来执行区域政策的，地区发展委员会的职责是监测各成员国区域政策的制定、执行和实施效果，并每两年向欧盟呈递地区发展状况报告。11省区市在《泛珠三角区域合作框架协议》中同意建立区域内行政首长联席会议制度、秘书协调制度和部门衔接落实制度，这也为泛珠三角区域政策的制定和将来区域政策的实施奠基了制度保障。同时，泛珠三角应尽快地设立一个负责区域政策执行的常设机构，其职能在于协调各省区市之间的利益冲突，从而更有效地促进泛珠三角区域政策的实施。

3．建立专门的基金，并对实施效果进行评估

欧盟区域政策之所以取得了成功，主要在于其区域政策有强大的财政支持，早在1973年，共同体委员会就通过了一份关于地区发展的报告，奠定了共同体发展政策的基本框架，设立了欧洲地区发展基金、欧洲社会基金、农业基金等财政支持手段。之后，欧盟又设立了“结构基金”和“聚合基金”，有力地促进了欧盟贫困落后地区的快速发展，以追赶上欧盟的平均发展水平。泛珠三角区域内的发达地区有责任提供资金支持，为落后地区的发展创造有利条件，而且只有贫困落后地区真正发展起来了，泛珠三角才能达到“互利共赢、共同发展”的目标。在扶贫基金正式投入之后，泛珠三角相关机构应对扶贫基金的实施效果进行监督、评估，将基金落实到具体项目，并及时地对区域政策进行调整。

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作者：甘开鹏

欧盟区域发展不平衡论文 篇3：

欧盟和成员国区域规划立法实践及对我国的启示

摘要：欧盟各主要成员国英国、德国和法国早在二战结束之后就开始着手区域规划法的编制和颁布工作，到目前已经形成比较完备的区域规划法律体系。同时，在欧洲一体化的进程中，欧共体乃至欧盟的各主要条约对于区域规划方面的内容也有明确的规定，从而在欧盟超国家层次上进一步完善了区域规划法律体系，这对于解决欧盟内部不同成员国和不同区域之间的经济发展差距问题发挥了重要的作用。而客观对欧盟及其主要成员国在区域规划立法方面的实践和经验，对我国区域规划立法的完善有着积极的启示作用。

关键词：区域规划法；区域规划法律体系；中华人民共和国城乡规划法

我国在世界上发展中国家中是规模最大，发展水平最高的经济体之一。在经过30年的改革开放和长期的区域非均衡发展之后，区域经济发展不平衡问题已经日益显著，尤其是东部沿海地区与中西部内陆地区之间的经济发展差距有进一步扩大的趋势，这直接影响着中国今后的经济社会发展的全局。当前全面贯彻落实科学发展观和实现统筹区域发展的战略目标需要我们建立并完善区域规划法律体系，这是解决我国当前区域问题的重要途径之一。而欧盟及其各主要成员国区域规划立法起步早，法律体系比较完备，非常值得中国学习和借鉴。

一、欧盟主要成员国的区域规划立法历程

欧洲各个国家开展区域规划的时间和内容存在着很大的差别，因而区域规划立法的时间也存在先后之别。

(一)英国的区域规划相关法律

在欧洲区域规划的立法实践中，英国走在了前面。1934年英国政府颁布了针对落后地区的“特别区法案”，这成为欧洲最早具有区域性质的法案。1945年的“工业布局法”是战后第一部重要的区域规划法律。“工业布局法”最重要的规定是：新建工厂必须取得工业开发许可证，如果所建工厂不符合工业布局政策就会被拒发开发许可证。1947年颁布的“城乡规划法”的基本内容包括两个方面：第一，建立地方城乡规划的职能机构体系，同时规定了地方规划局的工作职责范围和权限；第二，对土地开发中有关补偿和赔偿的条件和具体标准做出了法律规定。1958年颁布了“工业分布(工业资助)法”，1960年又颁布了“地方就业法”取而代之。这两部法律主要规定将原来的“开发地区”改为约165个小开发区，并向一些失业率较高的地区提供资金援助；而当失业率降到4％以下时便立即取消开发区待遇，不再提供援助。1966年又通过了“工业发展法”，这部法律大幅度地提高了工业援助的力度，还大大扩充了受援地区的范围，包括苏格兰、北英格兰和威尔士等大部分比较贫困的地区，从而形成了相当广阔的开发地区。

1972年英国政府颁布了新的工业法案，在此法案的基础上创立了全国性的“工业发展执行委员会”和六个地区性的“工业发展局”，负责对受援地区的主要项目进行评议、协商和监督。另外，根据该法创立的国家企业局的地区办公机构在较小规模上负责促进英格兰受援地区的工业。1975年的工业法规定，政府能与企业缔结“计划协议”，以商定投资规划，并依法增设了苏格兰发展局和威尔士发展局，负责带动这两个落后地区的发展。

1971年英国颁布了新的城乡规划法。这部规划法涉及到城乡规划工作的方方面面。根据该部法律的规定，郡级规划局负责编制区域性的战略规划，即结构规划；区域规划局负责编制相关的详细规划，即地区规划；中央环境部负责审阅批复各郡的结构规划。从土地开发控制方面而言，区域规划局负责签发本地区开发项目的规划许可证；中央环境部负责签发大型的、跨地区开发项目的规划许可证。法律规定任何一项开发项目必须持有相应的规划许可证才能合法地进行开发。1971年之后，英国政府又陆续颁布了一系列的规划修订法，进一步补充和完善了1971年的立法。由于法律经过多次修改、补充，英国政府1989年决定由中央立法委员会合并、修订全部的法律，最后构成了1990年的城乡规划法的内容。至此，英国形成了以工业布局和城乡规划为中心内容的区域规划法律体系。

(二)联邦德国的区域规划相关法律

二战后，联邦德国政府为了有秩序地进行恢复建设，沿用了战前的一部分有关建设的法律文件。1960年，联邦政府颁布了全国性的“联邦建设法”，这部法律是一部统管城乡规划建设的国家大法，根据这部法律，所有社区一级的政府，上至百万人口的大城市，下至仅仅数百人的小村庄，都有权根据需要制定各自的空间发展规划。按照“联邦建设法”的要求，联邦政府于1962年颁布了“建设用地分类规范”，1965年又颁布了“规划图例规范”。这两个具体的技术规定使空间规划的编制和管理体系得到进一步完善。由于“联邦建设法”没有涉及到有关旧城改造和新区开发的内容，1971年7月议会通过了“城市建设促进法”，作为“联邦建设法”的特别附属法，它的主要内容包括独立新区和新城的开发。旧城区的向外扩展，建成区内部更新改造的具体措施和方法，各级政府给予财政资助的方式以及对土地投机、房地产买卖的控制等。

在各州颁布的州规划法的基础上，1985年4月，联邦议会通过了酝酿以久的“区域规划法”，也称为“联邦空间发展法”。根据这部法律的规定，联邦德国编制区域规划的基本任务和目标是：在重视自然条件的现状及特别重视区域之间的相互关系的前提下，改善经济、社会和文化条件，为个人在社会中的自由发展提供良好的空间结构。这部法律为联邦德国从联邦、州、地区到乡镇的区域规划活动提供了法律依据，成为联邦德国整个区域规划法律体系的主要支柱。

从20世纪60年代到80年代，“联邦建设法”和“城市建设促进法”在实施过程中也进行了多次修订以求相互协调。但是，两个法规并立所产生的矛盾还是难以圆满解决。鉴于此种情况，联邦政府在1985年12月提出两法合并的建议，联邦议会于1986年12月正式颁布了全新的“建设法典”，并于1987年7月正式开始实施。在这部“建设法典”中，空间规划又增添了一个新层次，即城市发展的框架规划。框架规划的工作范围介于土地利用规划和建造规划之间，目标和任务比较灵活，不纳入法定的规划程序，这是空间规划多层次和多阶段思想的新发展。至此，联邦德国形成了以城市建设和空间规划为中心内容的区域规划法律体系。

(三)法国的区域规划相关法律

1995年2月，法国议会通过了“国土整治与开发指导法”，成为法国区域规划方面的基本法。该法的主要内容包括制定全国性的国土整治和开发纲要，创立全国国土整治与开发委员会，设立新的行政区划试点，建立新的行业发展基金，加大国家的财政补贴力度以及对重点地区采取倾

斜政策，其中最重要的是创立全国地区间调整基金，以改变各地区收入差别较大的状况，并争取在2000年实现地区间收入差距小于20％的目标。法国区域规划法律体系还包括1999年制定的配套法“地区协作法”以及2000年制定的规定了国土可持续开发与建设理念和战略的“协作和城市再生法”。

1999年，法国议会对基本法“国土整治与开发指导法”进行了修订，其最新理念：一是协调经济发展和环境保护之间的关系，实现国土整体上的均衡发展；二是建设和改善能创造更多雇佣机会和增强国家富裕程度的条件和环境；三是为了下一代，把自然环境的质量和多样性保存下去，同时缩小地区差距；四是保证国民就近获得知识和各种公共服务的机会均等。在规划实施上，改变了过去国家主要通过基础设施等硬件方面的建设来实现国土均衡发展的方法，以中央与州签订《国家综合服务合同》的形式为国民提供优质的公共服务等软件方面的服务。至此，法国进一步完善了以国土整治为中心内容的区域规划法律体系。

二、欧盟的区域规划立法实践

(一)与区域规划有关的欧盟法律文件

欧盟与区域规划有关的法律文件主要是欧盟签署的《罗马条约》、《单一欧洲法令》、《马斯特里赫特条约》和《阿姆斯特丹条约》，它们是欧盟这个超国家机构的法律基石，其中关于区域规划和区域立法的规定进一步丰富和完善了欧盟区域规划法律体系。《罗马条约》对经济与社会融合以及地区委员会都做出了明确的规定。条约具体规定了欧共体区域政策的目标、政策工具和评估机制，并对结构基金和地区委员会的职能、性质、管理制度和运行规则也做出了明确而细致的规定。《单一欧洲法令》则主要对结构基金以及与区域规划和区域政策有关的决策的表决机制进行了修改。《马约》提出应制定有利于欧盟边远地区的专门措施，以满足该类地区的经济和社会发展的客观需要。《阿约》则提出欧盟的区域政策应该覆盖欧盟的岛屿地区，同时它还加强了地区委员会的地位和作用。这就使得欧盟进一步完善了超国家层面上的区域规划相关的法律规定。

(二)欧洲空间展望(ESDP)——区域规划的指导性文件

由于欧盟各成员国之间以及成员国内部发展水平差别较大，迫切需要协调空间发展并制定空间发展规划，因此在1999年，欧盟委员会和各成员国通过了以欧盟条约为基础的欧洲空间展望(简称为ESDP)，旨在引导各成员国的空间发展规划和政策，并以此作为各成员国对未来空间发展共同目标和方向的共识。ESDP作为促进欧洲一体化的跨区域空间发展纲领，其主要目标是加强欧盟社会经济的凝聚力，实现均衡和可持续的发展。ESDP的主要内容是发展平衡的多中心城市体系，加强城乡合作；实现基础设施和信息的共享；合理管理自然和文化遗产。在实施上，一方面，ESDP不具有法律强制性，并不要求各成员国一定实施；另一方面，ESDP又是一个指导性的方针，希望在各项政策的实施过程中得到体现。尽管没有法律的强制约束力，但ESDP在欧盟的主导框架下，通过结构基金资助，欧洲交通网络规划，促进跨国境地区协作的援助项目、环境政策等专项领域得到实施。欧洲空间展望使得欧盟在区域规划方面的法律文件进一步完备，并成为欧盟各条约中区域规划相关条文的有益补充。

(三)欧盟区域规划实施过程中存在的主要问题

当然欧盟的区域规划立法实践也有自身的问题，其中最主要的就是对区域政府的权力下放问题。欧盟建立后，尽管有些欧盟成员国已经对区域当局实行了权力下放，但是成员国政府在欧盟层次上并没有放弃制定政策的相关权力。因而，区域政府可以参与但却不能显著影响决策的结果。欧盟条约并没有承认区域当局的合法地位，欧盟法院也拒绝对条约所规定的体制结构进行干预和介入。事实上，享受不到任何特权的区域政府尽管在本国的法律体制下具有民主地位，但在欧盟法院却几乎没有任何权力，它们在法院无法为保护其公民的利益而采取行动。这样一来区域当局不论是在政治上还是在法律上都很难代表本区域的利益。在这种背景下，有许多欧洲学者都提议，欧盟成员国应该在中央政府保留充分权力的基础上，向地方政府下放权力，实行有条件的地方自治，让地方政府自己制定地方发展的战略和规划，此外还应通过制定法律和建立机构来使这种想法法律化和制度化，地方政府在区域规划中的地位和作用应该在区域规划法中有明确和合理的定位。

三、欧洲区域规划立法实践对我国的启示

从欧盟的经验中我们可以发现，为了对区域规划行为进行规范和约束，需要国家制定出专门的区域规划法，并颁布一系列的配套法律，形成完整的区域规划法律体系。例如，英国颁布了“工业布局法”和“城乡规划法”；德国颁布了“联邦区域规划法”、“联邦建设法典”“自然保护及景观保护法农田建设法”；法国颁布了“国土整治与开发指导法”、“地区协作法”和“协作和城市再生法”、“农村发展法”。同时在欧盟还在超国家层面上通过多个条约进一步明确了区域政策和区域规划的地位和作用。这对于欧盟解决内部的区域发展差距问题发挥了重要的作用。通过对欧盟经验的分析，我国今后可以在两方面加强我国区域规划立法工作的力度。

(一)进一步完善我国的“城乡规划法”

区域政策的制定和实施需要国家相关的法律文件作为坚实的法律基础。我国与区域规划相关的法律文件目前主要包括“城乡规划法”。2008年1月1日正式颁布施行的“中华人民共和国城乡规划法”，它严格遵循我国当前提出的统筹城乡发展的理念，将城乡规划代替了过去单纯的城市规划，从而使这部法律具有了更加显著的区域的特点。这部法律最显著的变化是将过去的城市规划进一步延伸为城乡规划，即包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划在内的总体范畴。这种变化是具有突破性的，也结束了我们过去只重视城市规划而忽视农村规划的状况，标志着我国在区域规划立法方面取得了重大的进展，它必将会成为我国未来区域规划和区域政策法律体系的核心和重要支撑。但是，我国目前的这部“城乡规划法”没有对真正意义上的区域规划(也就是跨越行政界线的跨省域规划，例如中部地区区域规划、东北地区区域规划、西部地区区域规划、环渤海地区区域规划等)进行规定。这种跨省域的区域规划应该成为“城乡规划法”的重要内容，这将会是“城乡规划法”今后进行修订的主要方向。

在我国，区域规划一方面应该强调在实现区域分工和合作的原则指导下加强省级行政主体内部不同下属行政主体之间的合作，制定出由上下级多个行政主体共同参与编制的区域规划，也就是制定省域内包括产业布局规划、发展战略重点、经济腹地规划、统一市场规划、环境保护规划、基础设施建设规划等多项内容在内的系统规划。另

一方面，不同的省级行政主体之间可以在区域合作的原则指导下考虑组成一定的经济合作区域，共同编制包括区域统一市场规划、区域产业布局规划、区域经济腹地规划、区域环境保护规划、区域基础设施建设规划在内的经济合作区域发展规划，进一步加强区域内不同省份之间的经济融合。例如在我国的东北地区、中部地区这些具有一定历史渊源、合作条件和合作历史的区域都可以考虑成立特定的经济合作区域，共同编制一些涉及到区域内不同省份间的商品和物质流通、人员合理流动、共同市场建立、跨省基础设施建设等方面具有区域性质的规划方案。

而目前我国区域规划和区域政策往往都是政府的行政命令，由于没有法律作为保障，随意性比较大，因此执行效果往往也是不太稳定。在未来，我们可以考虑将编制国家和地方五年规划纲要纳入到法律程序，同时扩充城乡规划法中规定的规划类型，突破单纯考虑城市建设领域的城市规划的局限，为不同层次的行政主体(特别是省级)开展真正意义上的区域规划以及不同层次的行政主体之间(特别是省级之间)制定经济合作区域发展规划提供法律保障，并使得这种真正意义上的区域规划能够成为未来区域政策在选择援助项目时的主要依据。当然由于一般而言规划具有一定的超前性，还应该赋予规划主体定期对规划方案进行修订的权力。只有这样，才能使城乡规划法在体现统筹城乡发展理念的同时，也能体现出统筹区域发展的理念，并成为我国未来涵盖城乡规划、区域规划、土地管理、环境保护等多方面内容的区域政策和区域规划法律体系的核心。

(二)在中央、区域和地方三个层次上完善我国的区域规划法律体系

与“城乡规划法”相对应，在我国的区域和地方层面上，也完全可以制定相应的区域性法规和地方性法规对区域规划的具体内容进行规定。区域性法规目前是新生事物，它是由同一个区域内(例如中部地区、东北地区、西部地区、环渤海地区等)的各个相关省份政府的行政主体共同参与编制的法规，它具有跨省份性质，它在整个区域范围内都具有法律效力，对整个区域范围内的各个省份都具有法律约束力。由政府的行政主体跨越行政区划的边界参与制定的区域性法规是介于国家制定的法律和地方政府制定的地方性法规的中间层次，它是由地方政府参与制定的，主要对具有区域性质的活动进行规定，重点内容就是由同一个区域内的多个省份的行政主体共同参与编制的区域规划。

地方性法规，即地方立法机关制定或认可的，其效力不能及于全国，而只能在地方区域内发生法律效力的规范性法律文件。在地方性法规中也应该对区域规划制定和实施的相关内容进行补充性规定。从区域规划和区域政策立法的角度来看，从中央到区域到地方主要应该包括三个层面的法律依据，这其中包括“城乡规划法”中关于区域规划的规定、各区域所在省份共同制定的区域性法规中对区域规划的规定以及区域内各个省份制定的地方性法规中对区域规划所做出的补充性规定。关于区域规划这三个层面的法律依据之间既有区别，又有联系。“城乡规划法”中关于区域规划的规定是国家层面的法律规定，它主要对区域行政主体编制的区域规划的性质、编制方式、有效时间和实施规则等内容进行规定，从大的方向上把握区域规划的主要方面。区域性法规中对区域规划的规定主要是对各区域的各种经济活动特别是区域规划的具体内容、形式和实施办法进行规定，这是区域规划各项活动开展的主要依据和依托。区域内各省份制定的地方性法规中对区域规划所做出的补充性规定则是主要对区域规划落实到本省份的具体运作方式进行规定，这一层次主要关注的是区域内不同省份对区域规划在本省省域范围内各项活动的开展所进行的规定。三个层面的法律法规之间相互补充、各有侧重，使得区域规划能够在从编制到实施的各个阶段上都具有法律依据。

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(责任编辑　高文盛)

作者：李　明