融资平台公司转型建议

第一篇：融资平台公司转型建议

面对新政策 适应新形势我区融资平台公司转型发展的思考

2014年9月21日，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号文，以下简称43号文)，中央政府全面明确了建立“借、用、还”相统一的地方性债务管理机制，要求切实做到谁借谁还。43号文的出台引起社会各界广泛关注，这不仅关乎地方政府举债偿债问题，还影响到各地方政府融资平台的发展。

一、43号文的主要内容

围绕建立规范的地方政府举债融资机制，43号文主要内容包括：一是通过明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序等措施，解决好“怎么借”的问题。二是通过控制举债规模、限定债务用途、纳入预算管理等措施，解决好“怎么管”的问题。三是通过划清偿债责任、建立风险预警、完善应急处置等措施，解决好“怎么还”的问题。中央希望通过43号文的调整和规范，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。

二、43号文对融资平台的影响

(一)原地方政府性债务的甄别、剥离加剧平台公司的资金压力 43号文明确在存量债务处置中以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别，明确政府和企业的责任。公益性项目理应政府买单，由政府偿还，但企业债务不得推给政府，切实做到谁借谁还，风险自担。但是对于公益性项目目前国家并没有明确的、规范的界定，这对于自身造血能力不强的融资平台来说存在着很大的风险。

在国家发改委审核城投债时，公益性项目包含但不限于以下几类：①城市开发、基础设施建设项目：包括城市基础设施建设、市政建设、园区开发、建设等;②土地开发项目：包括土地整理、土地储备管理等;③公益性住房项目：包括棚户区改造、保障房、安居房、安置房、经济适用房、廉租房等;④公益性事业：包括垃圾、污水处理、环境整治、水利建设等。准公益性项目是指为社会公共利益服务，虽不以盈利为目的但可产生较稳定的经营性收入的政府投资项目。准公益性项目包含但不限于以下几类：①公共服务项目：包括供水、供电(电力)、

1 供气、供热等;②公共交通建设运营项目：包括高速公路投资运营、铁路、港口、码头、机场(民航)建设运营、轨道交通建设运营、城市交通建设运营等。但《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》(国办发明电〔2013〕20号)明确提到属于公益性的项目只有：市政道路、公共交通、保障性住房。而我区融资平台公司如区城乡更新公司、马寨建开公司等主要从事的业务就是土地开发整理，“2014郑州二七债”的发行也是依托土地整理项目发行的。土地整理项目资金需求量很大，回收期相对较长，倘若一刀切，平台公司自己举债、自己偿还，目前我区的平台公司都还没有这个能力。

(二)严控政府或有债务增加平台公司信用压力

43号文规定：剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任，也就是说政府不能够显性地为融资平台的融资行为提供担保。而目前我区融资平台仍处于起步阶段，从自身的盈利能力、资产结构等方面来看信誉不高，目前获得金融机构青睐的原因在于政府的增信措施，比如“兜底函”等。一旦政府不再为平台公司融资提供增信措施，我区平台公司的融资能

力会迅速降低。

(三)政府直接举债弱化平台公司作用

政府适度规范举债，能够弥补建设资金不足，符合代际公平原则，也是国际通行做法。长期以来，地方政府主要通过融资平台公司等方式举借政府性债务，为促进经济社会发展起到了积极作用。从2007年4月，区政府正式成立二七区建设投资公司，明确其为政府投资项目融资的职能至今，我区先后成立了马寨建开公司、新区建设投资公司、城乡更新公司等6个全资(控股)国有公司，为我区的建设发展融通了大量资金，做出了积极的贡献。但是，按照新《预算法》和43号文规定，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借，规定举债主体仅限省级政府，省级以下无举债权，市县可由省级政府代为举借。43号文对政府举债进行了明确的规定，从这一点上来说，势必会弱化平台公司的作用。

三、我区融资平台的转型发展思路

2 融资平台和政府融资职能产生于地方事权财权不匹配、预算软约束和投资饥渴症，这都是制度性问题。中国地方经济竞争的本性涉及到转变政府职能等根本性问题，在根本性问题没有改变以前，政府仍然需要大量外部融资来实现事权，仍然需要投融资平台公司的存在。但在43号文的背景下，平台公司需要转型以应对国家对地方政府融资的管控，因此我区融资平台同全国各地的融资平台一样都面临着转型发展的问题。

(一)我区平台公司发展现状

1、规范的国有企业管理约束机制尚未形成

区国资管理部门管理的重点是行政事业单位资产的管理。在行政事业单位资产管理上，我区有明确的管理规定，各部门有制度可遵循，管理比较规范。但对作为新生事物的融资平台，我区还未形成系统规范的管理机制，各平台公司由各自的主管部门直接管理，向区政府直接报告，对涉及企业的重大事项，比如重要投资、重大人事变更、重大资产处置等，均没有明确的、系统的、具体的管理制

度。

无以规矩不成方圆，由于缺乏国有企业管理机制，企业在经营发展中没有既有制度遵循，处于两难境地。在这种状况下，我区平台公司发展相对滞后。

2、科学的国有企业发展规划尚未出台

如果说国有企业管理规范约束机制是红绳的话，那么国有企业发展规划就是我区平台公司发展的方向。没有方向而路不明，没有规划，主业不突出，发展方向就不明朗，致使各平台之间相互依存度差，也无法借力发展。

随着43号文以及新的《预算法》的出台，我们需要规划：平台公司发展什么，发展到什么地步，对平台公司的资本性补贴如何补充才能符合《预算法》的要求;人才如何规划，战略如何规划，财务如何规划等等一系列的问题。科学的国有企业发展规划就是要将政府的意图融入到系统的规划中去，一般3-5年为一个规划期，明确国有企业发展的方向，并且可以具体到项目。目前我们需要对我区国有企业(平台公司)进行冷静、系统地思考，如何合理应对上级政策，使我们的平台公司走上良性发展的道路。真正能够实现自己借、自己用、自己还，并且能够发挥自己国有企业的优势，为政府解决好钱、落实好事，发挥政府的无形的手的作用。

3、我区各平台公司基础薄弱，市场竞争力较低

(1)政策支持少。在政策支持上，区城乡更新公司有专门的文件支持，市、区两级政府对城乡更新公司在一定区域内的土地一级开发，以会议纪要的形式规定城乡更新公司享有除成本返还及一定比例的收益。马寨建开公司负责马寨工业园区内相关的基础设施、配套等，因马寨工业园属省级以上的工业园区，各级政府有相关对园区的支持政策。2013年，马寨建开公司获得上级财政补贴资金500万元。但其他平台公司没有相关扶持政策。

(2)公司治理结构不完善。我区虽然有6大国有融资平台公司，但是近半数治理结构不完善，有的未按照公司法的要求，设立董、监事会。有的虽然设立管控机构，但是权责不清晰，管控机构发挥作用不大。设不设立董监事会表面上看是有无管控组织的问题，实际上是企业经营风险控制问题。组织决策及监管机构不健全、管控制度不健全、授权不清晰，企业经营风险很高。公司治理结构的完善可以提高决策的科学性，让人权、事权、财权得到有效的统一，激发公司的发展活力。

(3)人才匮乏。这是全区绝大部分平台公司面临的最重要的问题之一。目前，区属平台公司除城乡更新公司职数规模、薪酬等获得区政府的批准，并面向全社会招聘人才外，其他公司均存在人员偏少，公司运营得不到保障：发行9亿元城投债的区国有资产经营有限公司目前基本依托区建设投资公司财务人员进行运作;二七惠邻投资管理有限公司和二七国有资产经营有限公司混合管理，

没有专职人员。

(4)资金紧张。目前区属各平台公司普遍资金紧张，由于缺乏资金、人才，没有项目投入，自然无法形成收入。我区6大平台公司，只有二七城乡更新公司、马寨建开公司有一定的资本金投入外，因有资金保障，这两个公司目前是我区平台公司运营比较好的。

(5)盈利能力低。各区属平台公司由于当前体制机制原因，注重融资职能，经营职能欠缺，收入以财政补贴与国有资产投资收益为主，比较单一，缺乏盈利能力。

(二)我区平台公司转型发展思路

4 在讨论平台公司转型发展思路之前，我们需要再厘清一下对新型平台公司的界定。平台公司无论怎么转型，首先，它是政府的公司，而不是单纯的企业，要听从政府的调控和管理，严禁转型后就是纯粹的企业，听从于价值定律，唯利润论的错误思想。其次，它的确是企业，要按照现代企业的要求来管理，要有利润的概念。要学会考虑投入和产出，既要融资，也要投资，坚持投、融并重的理念，促进平台公司的投、融一体化，发展实体化的进程。

43号文对平台公司的转型也给予了一定的引导，鼓励PPP模式，发展公私合营的路子，将民间资本吸引到社会公共事业领域，这实际上就是要促进平台公司的实体化。结合43号，对我区平台公司转型发展思路主要有以下几点：

1、尽快出台我区国有企业管控机制，加强风险控制

由区国有资产管理部门牵头，结合我区实际，出台我区对国有企业的管控机制，立好规矩，定好方圆，让企业能干事、敢干事、不出事。倘若我们能走投、融并重的发展路子，显而易见，投资就会有风险，我们需要完善的风险控制机制，切实提高投资的科学性，严格控制投资风险。

2、尽快出台我区国有企业发展规划，明确发展方向

由区国有资产管理部门牵头，结合43号文的引导，立足我区实际，出台我区国有企业发展规划，包括产业布局规划。按照43号文的引导，我们适宜发展的行业有以下三大类：

一是产业引导和国有资产管理，即按照地方政府产业布局要求，积极引导政府投资的方向，履行政府投资导向的职能，同时在公用事业、地产置业以及文化旅游、环保产业、金融服务等方面充分运作，规范企业经营，确保国有资产的

保值增值。

二是城市运营管理，即运用市场手段，对包括城市基础设施(如道路、桥梁等)、城市资源性资产(主要是城市土地)和城市无形资产(如广场、道路冠名权)在内的城市资产开展的多种形式的经营管理活动，以提供公共产品或公共服务为目标，充分经营和利用城市基础设施，发挥融资平台公司公共产品提供者和公共服务提供者的作用。

三是城市金融服务，城市的持续健康发展离不开银行、金融机构的支持，平台公司作为地方性国有企业应着力打造金融板块，可参股银行与银行联姻，亦可 5 涉足小额贷款、金融租赁、产业投资基金、担保公司等多种金融业态，金融板块将成为一些融资平台公司未来的经济增长极，不仅能为其盈利能力注入新动力，还能带动地方经济的发展。

3、尽快出台扶持政策，促进平台公司快速发展

我区平台公司现存的诸多问题，说到底还是政策的问题，没有将平台公司的发展同区域经济的发展结合起来统筹考虑。在政策支持上，建议由区财政部门牵头，成立投融资平台改革领导小组，国资、人社、发改、国土、教育、卫生、文化、科技、旅游、商务、投促等部门参与，尽快出台包括资金投入、人才引入、薪酬绩效、项目运作等方面的、切实可行的政策，切实从促进平台公司发展的角度，为平台公司注入血液，加速提升我区国有资本运营效率。

在这一点上，市政府抓住了时机，于2013年完成了全市国有投融资平台的大改革，明确了政策，整合了资源，面向全国招贤纳能，为区属投融资平台公司的改革提供了模板。2014年在国家对地方政府债务政策不明晰时，市属各平台公司展现了改革后的活力，通过城投债、私募债、中期票据等多种融资途径，为我市的发展融通大量资金。2014年，市轨道交通公司还获得了世行2.5亿美元的贷款，解决了地铁3号线首期投入资金，加速了城市轨道交通建设速度。 总之，在当前国家的财政体制和事权分配体制上，我们区级政府处于底端，资金流入处于劣势，在事权上只有事没有权，要干的事情太多，而资金太少，区属投融资平台的存在有其必要性。危机也是时机，43号文在给我们带来诸多限制和危机的同时也带来了新一轮的改革和发展。我们相信，改革后的平台公司一定更灵活、更有实力，更能够在区域经济发展中贡献自己的力量。

第二篇：加強和改进融资平台公司管理的几点建议

今年年初，我们对市某融资平台公司近两年来投融资情况进行了审计。审计结果表明：融资平台公司通过举债融资，为岳阳的经济和社会发展筹集资金发挥了积极作用，特别是为城市基础设施和重大民生工程等公益性项目的顺利实施提供了资金支持。但也存在一些不可忽视的问题。主要是土地等资产不实，质量不高，偿债能力不强;回购城建项目资金未到位，企业的收入和利润存在有虚假成份;部分政策性较强的融资资全，改变了资金的用途，没有做到专款专用;未建立完善投融资债务偿还机制，地方政府注入的资金和资源少，安排的偿债资金严重不足，再加上企业自主开展的经营性项目少，收入微薄，盈利能力差，根本无力偿还融资本金，形成以借还贷的格局等等。为加强和改进融资平台公司的管理，笔者提出以下几点建议：

一、加快整合政府投融资平台公司

近年来，我市投融资平台公司发展较快，目前已有十余家。在融资环境日渐严峻的情况下，各平台公司纷纷争抢资源和融资渠道，有的被迫选用成本较高的融资产品，有的为融进资金，在承担正常利息之外还高额支付融资费用。这些融资行为，其规模和结构难以控制，势必造成信贷风险和财政风险不断加大。建议有关部门按照国家的有关规定，并借鉴外地经验， 整合市级投融资平台公司。围绕“整合资源、整合项目、整合公司”这三大内容展开，同时加大对经营性项目的转化，并建立规范的信用评级制度和贷款评估制度，控制和防范投融资风险。

二、建立完善投融资债务偿还机制

历年来，我市融资平台公司主要承担中心城区城市基础设施等公益性项目的建设任务，融资资金也主要用在城市公益性项目上。所产生的政府性债务，市财政未统一安排偿债资金。建议按照国务院和省有关文件规定，建立和完善投融资债务偿还机制，打破以借还贷的格局。属于政府性债务的融资和市政府安排的城建项目，请求市财政将偿债资金纳入财政预算，每年安排一定数额的偿债资金，实现“借、用、还”相统一。同时，扩大经营性项目，增加企业经营收入，增强还本付息的能力。

三、严格执行保障性住房建设的有关政策

根据国家发改委有关文件精神，加快建设保障性住房是我国“十二五”时期改善民生的重点工程，也是当前和今后一个时期各级政府工作的一项重要任务。各地按照国务院有关文件进行规范后继续保留的投融资平台公司申请发行的企业债券，募集的资金应优先用于各地保障性住房建设。建议融资公司申请发行的保障性住房建设企业债券资金应当按照审批机关批转的用途使用，做到专款专用，严格执行有关政策规定。

四、要依法取得土地的使用权和支配权

按照有关规定，单位和个人因建设需要国家的土地资源，必须依法取得，必须按照国土资源主管部门通过招标、拍卖和挂牌程序，向政府交纳土地出让金以后取得。以划拨方式注入的土地，也必须经过有关部门依法批准并严格用于指定的用途。

五、加强对公司资产的清理

2010年以来，国务院及有关部门，提出了对地方政府投融资平台公司进行清理规范，核定企业资产、收入、利润和净资产，并妥善处理融资平台的债务的意见，明确了清理的范围和处理原则。要求城建公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。建议按照有关部门的文件精神，对公司的各类资产、收入、未分配利润和净资产进行一次全面的清理，有账面记录而无实物的空资产要清除，没有实现的假收入要作账目调整，按照《会计法》的规定，真实反映公司的实有资产、利润和净资产。

第三篇：河南政府融资平台转型思路可资借鉴

2015年3月3日 总第280期

【河南政府融资平台转型思路可资借鉴】 ................... 2

随着43号文的出台，要求地方政府加快融资平台转型，作为全国较早明确提出尝试建立三级地方投融资平台的省份，河南已经提出了一整套地方融资体系改革的思路……

【老厂区改造更新呼唤更加弹性的管理】 ................... 5

盘活城市老厂房土地，可以有效解决城市土地供应问题，发展都市型产业。但上海部分老厂房改造面临“违章建筑”的麻烦，表明如果管理没有跟上需要，缺乏弹性，也会带来了新的难题……

【广东省将如何激励科技创新?】 ............................... 9

为实施创新驱动发展战略，广东省政府出台了2015年1号文，提出了一系列激励措施和手段，调动对各类创新主体和要素的积极性……

【县域经济：村集体自发“粮票”也可以推动土地流转】................................................................................. 11

浙江路南村集体自发“粮票”，推动农村土地规模种植的实践表明，农村土地流转和适度规模经营，并非只有几种固定模式可选，尊重农民的首创精神，可以找到更加符合当地实际的解决之道……

【河南政府融资平台转型思路可资借鉴】

地方政府债务是中国各级地方目前都面临的一个棘手问题。根据国家审计署的数据显示，截至2013年6月份，中国地方政府债务从2010年年底的10.7万亿元人民币膨胀至17.9万亿元。让地方政府为难的是，它们一方面要继续吸引各路投资保发展，另一方面又要偿还过去扩张留下的债务。在这种情况下，原有地方融资平台的转型和功能的重新构建，就成为一个重要的问题。作为全国较早明确提出尝试建立三级地方投融资平台的省份，河南的地方融资体系也变道在即。

近期，《河南省人民政府关于推进地方政府投融资体系建设的指导意见》(下称指导意见)正式出台，为下一阶段河南省政府融资模式转向的具体路径做出定调。总体原则是推动政府投融资公司由过于依赖财政性融资向政府引导的市场化融资转变，由偏重于公益性基础设施融资向产业性投融资转变。今后政府投融资公司将不再承担为政府举债融资功能，而是成为各地投融资的改革创新平台、国有资本投资运营的主体、开展公私合作的政府授权载体。

对于不同层级的政府融资平台，今后业务转型方向大致包括：一是省级政府投融资公司将主要承担关系全省发展全局的重大基础设施、产业结构调整等建设项目的投融资职能。二是市、县级投融资公司则要求尽快从已融资的公益性项目中退

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出，通过股权转让、合资合作、资产证券化等多种方式引入社会资本。运用政府和社会资本合作模式，重点支持本地城镇基础设施、产业集聚区、商务中心区、特色商业区的经营性和准公益性项目建设与运营;探索与专业金融机构合作的融资模式;有条件的还可通过与社会资本合作，发展村镇银行及小额贷款公司等。

各级融资平台转型过程中需要解决的核心问题是去“行政化”。新出台的指导意见提出，政府投融资公司要完善以董事会为核心的法人治理结构，推行高管任期制、契约化管理。并赋予其充分的决策自主权，规范“三重一大”(重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金运作)决策程序和制度。建立健全与选任方式相匹配、与企业功能性质和市场机制相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。

根据指导意见的规定，各级融资平台的投融资功能并未弱化，要求保持增量，关键是如何在政策框架范围内进行路径微调。对此，指导意见提出通过资产证券化等盘活存量，通过公私合作、设立产业投资基金等实现增量突破。运用以相关收益作为还款来源的预期收益质押贷款、特许经营权质押贷款等创新类贷款;鼓励有条件的政府投融资公司大力发展债权投资计划、股权投资计划、资产支持投资计划等融资工具，延长投资期限，吸引社保资金、保险资金等投入收益稳定、回收期长的基础设施和基础产业项目;支持政府投融资公司采用企业债

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券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。

其中的亮点是推动融资平台向基金平台转变。指导意见提出推进省级平台公司建立基金大平台运作机制，设立中原基础设施产业投资基金、河南战略性新兴产业投资基金、河南现代服务业投资基金三大基金平台;鼓励市、县级政府投融资公司广泛吸引民间资本，支持民间资本发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金，并表明各地可使用财政性资金，通过认购基金份额等方式予以支持。

对于现有存量债务如何处理，指导意见针对不同债务类型提出了差异化解决方案。首先，对确需政府偿还的公益性项目债务，从政府投融资公司中剥离交由政府妥善处置;其次，对确需政府履行担保或救助责任的公益性项目债务，区分情况，分类处理;最后，对政府投融资公司承担的自身运营收益不足以还本付息的准公益性项目存量债务，当地政府可依法注入优质资产、加大财政补偿力度。并提出，将根据各地政府投融资公司承担的政策性建设任务需要，适时将从一般竞争领域和产能过剩领域退出的国有资本注入相应职能的政府投融资公司。

而43号文中大力支持的PPP模式，也成为了本次河南地方融资平台鼓励推进的重点。意见提出经政府指定或授权，政府投融资公司可作为实施主体，具体负责政府和社会资本合

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作项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。具体操作模式包括：对具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，政府投融资公司可借助政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)等方式。

从上述河南省指导意见的基本内容的分析来看，随着43号文的出台，地方政府投融资环境发生了重大变化。新的形势要求地方政府融资平台加速转型，只有这样，才能更好的发挥资金融通作用，促进地方经济发展。在这一转型过程中，各地需要解决好一系列具体问题，其中最为重要的推动融资平台的市场化转型，吸引民营资本进入地方各项建设。加快融资平台向基金转变和建设PPP投融资平台，将成为地方融资平台转型的两个重要方面。(LLH)

【老厂区改造更新呼唤更加弹性的管理】

随着我国城镇化发展进入到一个新的阶段，“土地经济”逐步退潮，城市规模上的扩张由于种种原因难再持续。在新的形势下，面临城市土地总体规模的限制，拓展城市发展的新空间，对城市建成区的更新与改造，存量城市的调整与升级，将成为下阶段城市发展的重要主题。在这一过程中，盘活城市老厂房土地，就成为传统工业城市解决土地供应，发展都市型产

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业的重要资源。在这一方面，上海的做法和遇到的问题，值得其他地方深入思考。

为盘活土地存量，上海开启了利用工业用地发展现代服务业的“腾龙换鸟”之路， 2008年出台了《关于促进节约集约利用工业用地、加快发展现代服务业的若干意见》，提出“积极利用老厂房，促进现代服务业健康发展”。目前上海老厂房改造主要采取如下两种模式：一种是简单整治外立面后即对外出租;另一种是对整个园区进行重新规划和建设。

想对于前一种模式投入少、见效快、没风险，后一种模式虽然投入大、耗时长，但由于更注重质量和形象，摆脱了传统模式的束缚，长远经济效益更为明显。这是因为部分老厂房低效率运作的主要原因在于厂房缺乏系统规划，公共设施陈旧，设备老化，与附近社区在空间形态和功能上缺少联系。只有重新规划建设，才能最大化发挥老厂区的整体效益。

但实践中，后一种改造模式却面临着“违章建筑”的风险。这是因为作为老厂房改造的投资者，为了获取好的环境，必定会增加一点面积，以平衡一下投资回报。同时，由于工业厂房的特殊性，投资者若是对其进行系统改造，势必会改变原有的建筑形态，并增设停车场、卫生间、花园、体育场馆等公共设施。按照传统的管理标准，这些都可能成为“违章建筑”。

以被扣上了“违法建筑”的帽子、遭到处罚的江场西路220号项目为例。由于工厂园区南面的一幢楼房被推倒重建，

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不仅增加了一层，还打造了一个转角;而北面的楼房原来有5层，改建后变为7层，整个工厂园区的新增面积达2000多平方米，上述建筑在处罚中均被认定为“违章建筑”。而在投资人看来，拆了近万平方米，而新增面积只有2000多平方米，并未超过改造之前的面积，算不上“违法建筑”。而且由于工业厂房的特殊性，投资者若是对其进行系统改造，势必会改变原有的建筑形态。

这就造成了老厂房改造处于一种矛盾状态：若对原厂房进行一般性改造，则失去了老厂房改造的意义;若伤筋动骨实施改建，则有可能被列入“违法建筑”的行列中。造成这一矛盾的直接原因是，缺乏针对老厂房改造的具体规划设计标准。全国范围内，关于老厂房改造的技术标准一直没有明确规定，各地的“土办法”标准不一。而且均未为对建筑物本身的标准进行详细说明。“不改变建筑形态”、“不改变使用权人”、“不改变用途”这一“三不变原则”，作为上海市对老厂房改造的笼统规定，明显已经滞后于老厂房改造升级的需要。

标准缺失的背后则是复杂的产权与部门。由于国有企业改制，企业关停并转等原因，老厂房的权属关系涉及部门众多，相互之间犬牙交错。在走整改程序过程中，遇到政策打架的情况时，各部门难以协调。这就导致老厂房改造处于一种灰色状态。以上海为例，通常的做法是投资方和产权方签订租赁合同后，委托设计单位出具概念性方案，由区商务委召集相关职能

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部门及产权方开协调会，出具会议纪要。投资方凭会议纪要申办外立面改造规划许可证，随后便可改造所租赁的工业厂房。这种临时性安排，导致老厂房改造缺乏规范的管理。

此外，由于大部分老厂房都是划拨土地，按照严格按照流程操作，老厂房改造应该先明确产权关系，由政府进行土地收回储蓄，再拿到市场挂牌。但是如果严格按照传统的程序，则无疑会增加土地成本，使得依托老厂房改造发展的都市创意产业难以承受，并且拖延老厂房改造的进程。但不按照传统程序，老厂房改造者则难以办理出《国有土地使用权证》和《建设用地规划许可证》。而这是取得《建设工程规划许可证》的前提条件，一个区域的规划标准往往只有在《建设用地规划许可证》颁发时才能确定。由此，产权的缺失进一步导致管理脱节。

上海部分老厂房改造项目遭遇的尴尬，在全国具有一定的普遍性。虽然老厂房改造在盘活存量工业用地，发展都市型创意产业方面，具有重要意义，但如果管理没有跟上需要，缺乏弹性，则会在无形中给老厂房改造带来了新的难题。这就要求各地加强对这一问题的研究，协调好不同政府部门之间的职责，理顺程序，确立更加具有针对性的标准。特别是要明确老厂房改造相关的土地使用的性质和归属，使改造者获得应有的名分，改变其尴尬的身份。(BLH)

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【广东省将如何激励科技创新?】

随着我国经济社会进入“新常态”发展阶段，需要切实将发展动力转到“创新驱动”上来。实施创新驱动发展战略，最根本的是要增强自主创新能力，这就需要破除体制机制障碍，最大限度解放和激发科技作为第一生产力所蕴藏的巨大潜能。因此，在经济转型过程中，各地需要加大科技创新激励力度，推动本地科技创新。在这方面，省政府出台2015年1号文——《关于加快科技创新的若干政策意见》(以下称“意见”)，其中一些做法，值得各地借鉴。

首先，针对各类企业的普惠性政策。一是提出运用财政补助机制激励引导企业普遍建立研发准备金制度。对已建立研发准备金制度的企业实行普惠性财政补助，引导企业有计划、持续地增加研发投入。二是开展创新券补助政策试点。鼓励各地根据实际情况开展创新券补助政策试点，引导中小微企业加强与高等学校、科研机构、科技中介服务机构及大型科学仪器设施共享服务平台的对接。三是试行创新产品与服务远期约定政府购买制度。省财政、科技部门委托第三方机构向社会发布远期购买需求，通过政府购买方式确定创新产品与服务提供商。

第二，针对科技企业孵化器和新型科研机构的引导性政策。一是建立科技企业孵化器风险补偿制度。省市共建面向科技企业孵化器的风险补偿金，对天使投资失败项目，由省市财政按损失额的一定比例给予补偿。二是建立科技企业孵化器财

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政资金补助制度。对新建或改扩建新增孵化面积的科技企业孵化器，其运营机构获得所在地级以上市财政补助资金的，省财政再按不高于各市补助一半比例给予后补助。三是完善科技企业孵化器建设用地政策。四是扶持新型研发机构发展政策。新型研发机构在政府项目承担、职称评审、人才引进、建设用地、投融资等方面可享受国有科研机构待遇。

第三，针对科研院所、科研人员等科研要素的松绑政策。一是赋予高等学校、科研机构科技成果自主处置权。除有限领域外，高等学校、科研机构科技可自主决定科技成果的实施、转让、对外投资和实施许可等科技成果转化事项。二是完善高等学校、科研机构科技成果转化所获收益激励机制。三是完善高等学校、科研机构科技成果转换个人奖励约定政策。高等学校、科研机构转化科技成果以股份或出资比例等股权形式给予个人奖励约定，可以进行股权确认。四是完善科技人员职称评审政策。科技人员参与职称评审与岗位考核时，发明专利转化应用情况与论文指标要求同等对待，技术转让成交额与纵向课题指标要求同等对待。五是完善高层次人才居住保障政策。

广东省出台的意见，针对一般企业、科创孵化企业以及科研院所和科研人员等，提出了一整套有针对性的措施。其中提出通过建立研发准备金制度，激励企业根据研发计划及资金需求提前安排资金，促进企业研发投入的持续稳定增长，督促企业加强省市各类财政科研资金的规范使用;通过赋予高等学

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校、科研机构科技成果自主处置权，完善高等学校、科研机构科技成果转化所获收益激励机制，打通院校成果转化与国有资产处置之间的矛盾，搬除成果转化的“绊脚石”;将专利创造、标准制定及成果转化作为职称评审的重要依据之一，打破科技人员职称评定“唯论文为王”的窠臼，激发高校、科研机构的自主创新活力等等。这些措施具有较强的针对性，可以为各个地方根据自身特点，加以借鉴。(LLH)

【县域经济：村集体自发“粮票”也可以推动土地流转】

推动农村土地适度流转，提高土地规模化经营水平，是推动我国农业现代化的重要方面。中央发布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出要以经营规模适度为目标、以尊重农民意愿为前提引导土地规范有序流转的思路。推动农村土地流转的过程中，如何准确把握意见精神，在尊重农民意愿前提下，探索有效的土地流转模式，则需要各地根据实际情况加以理解把握。浙江路南村集体自发“粮票”，推动农村土地规模种植的实践，值得我们思考。

上世纪五六十年代，路南曾经是一个农业高度发达的地方。当时水稻亩产805斤，甚至超过了本地国营农场。一直到改革开放初期，全村仍有1800多亩田，“推开家门能看到稻田”。改革开放以来，村里建起经营性厂房，柯桥发展成“全球最大的纺织贸易集散地”。随着村民进厂务工、进城营商，

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昔日的鱼米之乡路南村，土地抛荒，农田弃耕，逐渐成了经济薄弱村、“贫农”上访村。路南村所在的柯桥区，自产粮食只占本地消费量1/5到1/4，绝大部分都要靠外地调运，导致“米袋子大头在外面，粮食生产任务完成压力很大。”

为了解决粮食问题，2013年上任的路南村支书孔国夫提出，成立路南经济股份合作社，追寻路南公社的光荣史，把土地收回来，统一经营，给村民“送”粮食。具体就是，归拢零散土地后，形成的粮油基地一期240多亩。实施集中耕种，上马大型农业机械，插秧、收割、犁地、秸秆打包全部机械化。

路南经济股份合作社将村集体经济收入中的180万元，借给粮油合作社，用于购置进口的收割机、插秧机、犁地机、秸秆打包机，建立粮食烘干中心、加工仓储中心、农机维修中心、农资储备中心。把粮食存到粮油合作社的仓储中心里，给村民发“存折”——粮票。粮票上印着路南村粮油专业合作社通用粮票，面值分别为30斤、10斤和5斤，由不同颜色组成。按照成人每人70斤，10岁以下儿童，每人35斤。

这一做法得到了村民的大力支持，今年66岁的村民孔运农算了一笔帐：他们全家6口，有农田1.6亩，去年开始以700元/亩的租金返租给村里，全年能在村粮油合作社领导500多公斤大米，按市价少说值2600元，加上1120元的农田返租费，相当于每亩农田有2300多元的收益。

除此之外，路南村的村民凭粮票，吃到了自己土地上生产

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的粮食，品质也有了保证，心情也更加喜悦。钱创绩的父母从村委领到了粮票，每人的面额加起来是70斤，他们可以随时从粮仓提取袋装稻米。每隔两三天，在柯桥城区工作的钱创绩就会回村和爸妈一起吃饭。“嚼起来，更软、更香甜，跟我小时候吃到的一样”。

今年起，水稻种植面积将从200多亩扩大到600多亩，路南村准备发行更多的粮票，从而足以供应全村居民(除外来人口外)的全年口粮。除此之外，今年下半年，粮油合作社还能向市场供应14万斤有机大米。“到时候，‘全村统一粮票’就要改版本啰!”孔国夫说，现在，隔壁村的朋友已经早早来电向他“预订”大米。照这样下去，粮票不久就会在周边地区变得金贵起来。

从上面的介绍来看，路南村的创新之处在于，一是其流转主体是村集体，也就是村两委会。他们不但对村里情况熟悉，对村民的意向也能很好掌握，由他们出面流转农户口粮田，更容易获得村民的支持。二是使用粮票这一特色的载体，在体现农民的财产权利的同时，防止土地股权化等模式下可能出现的流转土地“非农化”和“非粮化”趋势。

从路南的探索可以看出，推动农村土地流转和适度规模经营，并非只有几种固定的模式可选，而是应当尊重农民的自发智慧，探索符合当地实际、得到村民支持的多样化流转形式。在这一过程中，村集体的作用不容忽视，地方政府应当鼓励、

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尊重、支持村集体的首创精神，并对相关实践加以跟进规范，才能切实推动地方农村土地流转和适度规模经营。(RLH)

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声

明

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第四篇：19号文加速地方政府融资平台转型

只要地方政府融资平台有针对性地及时采取措施，还是可以“化危为机”，实现企业转型并取得可持续发展。 6月13日，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号，下称《通知》)正式公布，要求地方政府和相关部门在年内清查地方融资平台债务，并对融资平台公司进行清理规范。

《通知》的出台，究竟会给地方政府融资平台公司(下称“地方融资平台”)带来怎样的影响?地方融资平台如何积极应对，才能在规范整顿中生存下来，并获得可持续发展? 平台由来

根据《通知》的定义，地方融资平台是由地方政府发起设立并取得独立法人资格的经济实体，主要承担政府投资项目融资功能。据此，地方融资平台的主要表现形式也就是地方城市建设投资集团/公司，其它类似名称还包括城建开发公司、城建资产经营公司等等(以下统称“城投公司”)。

地方融资平台产生的“历史背景”是1994年分税制改革后中央财政收入增长迅速超过地方财力的增长，而同期地方政府承担的事务愈加繁重;《预算法》第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”可另一方面，国家投融资体制改革要求资源配置的主体应从中央下移到地方，配置方式要更多地依靠市场方式。

随着城镇化进程不断推进，地方公共事务支出持续快速增长，加之城市基建和市容改善对地方官员政绩考核的显化激励作用，更强化了地方政府上项目、搞城建的冲动。但搞建设投资需要资金，为突破这“既要马儿跑，又要马儿不吃草”的困境，地方政府不得不采取“表外负债”来为地方政府投资项目隐性融资，融资工具便是地方融资平台这一“独立法人主体”。

从实际成果来看，地方融资平台确实“在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用”。地方融资平台不仅撬动了银行贷款，同时还通过公私协作(PPP)等市场化方式吸引了大量社会资本，较有成效地解决了地方基础设施建设面临的资金瓶颈问题。特别是在2009年应对金融危机的进程中，面对外需下滑、消费需求短期乏力的局面，地方融资平台带动的基础设施投资为扩大内需提供了强大动力，为顺利实现“保八”目标立下汗马之功。 面临大考

只要催生地方融资平台的历史根源还在延续，地方融资平台就有存在的必然性。但是，在承认其积极作用的同时，我们也应该清醒地认识到，国务院19号文的发布，必将给地方融资平台带来一场大考。 首先，各地方融资平台面临清理整顿。《通知》要求，“只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务”，这类融资平台多数是在“4万亿”投资计划实施过程中仓促成立的，往往只承担融资这项单一功能，这就意味着在落实还款措施后，它们极有可能被取消或兼并。

继续存续且切实承担项目融资功能的地方融资平台，则必须“承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务”，或者“承担非公益性项目融资任务”。更进一步说，经整顿或新成立的地方融资平台要求必须有自己的经营性业务，从而能产生足够的现金流以偿还借债。

其次，地方融资平台“名存实亡”的独立市场主体地位亟待恢复。据我们观察，很多地方融资平台既非“实体”，也不“独立”，不仅自身存在虚增资本金、法人治理结构不完善等问题，而且相当一部分融资是以财政补贴作为还款承诺，或者以土地使用权、回购协议作为担保等方式取得(尽管《担保法》等相关法律法规明令禁止)。由于缺乏“自主经营，风险自担”的内在激励约束机制，地方融资平台的负债率普遍高于60%的安全水平。

此外，后续项目融资难度加大。鉴于地方融资平台债务已颇具规模，且“不对称扩张”趋势仍在延续(银监会主席刘明康日前透露，截至2009年末，地方融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%)，同时考虑到当前严峻的经济形势，以及美国次贷危机和欧元区主权债务危机的负面影响，《通知》明确要求银行业金融机构，“严格规范信贷管理”，“凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目”，“适当提高融资平台公司贷款的风险权重”等等;同时，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位不得以“任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保”。近期银监会还要求全面暂停银信合作业务，以避免银行借道信托公司规避信贷监管。由此可见，地方融资平台后续项目融资，特别是准经营性和非经营性项目的融资将很难获得银行贷款的支持。据济邦公司了解，大多数银行从4月开始已经暂停或严格控制针对各地地方融资平台的信贷业务。 转型之道

根据《通知》提出的“分类管理，区别对待”原则，相信只要地方融资平台有针对性地及时采取措施，还是可以“化危为机”，实现企业转型并取得可持续发展。为此，笔者提出以下几点初步建议。 1.审视并重新规划公司发展战略

从企业发展战略的角度来看，投融资战略应该是重中之重，它以实现公司现金收支的动态平衡为目标，具体应结合地方的城市发展规划、土地使用规划及财政预算安排、行业分析以及公司内部资产的可经营性分析等综合制定。然而，首先应明确地方融资平台的战略发展目标。笔者认为，地方融资平台按其演进的路径依次可以分为四类： ◆ 名义上是公司制企业，实际相当于地方政府一个职能部门，主要根据政府指令，被动、简单地向银行贷款，债务偿付完全依赖财政资金。

◆ 主要承担城市基础设施项目的融资、建设或/和运营任务，其自身项目经营获得的现金流十分有限，财务风险大、定位不清晰，难以持续发展。

◆ 承担城市基础设施项目的融资、建设及资产经营管理工作，资产组合中非经营性、准经营性和经营性资产的比例适当，收入和支出现金流能实现平衡，但未完全摆脱融资工具的职能定位，决策受地方政府干预较大。

◆ 不仅能多元化的筹措城市基础设施建设资金，而且能独立做出投资、经营决策，参与基础设施市场化项目的竞争，已由单纯的政府投融资工具转型为具有较强实力的地方国有资产经营主体。

其中，第一类地方融资平台在此次清理整顿中将难逃被清理的命运。第二类是目前我国地方融资平台的主体，也是此次整顿的重点对象。第三类基本能保证持续生存，但还未最大化地发挥作用。第四类则代表着地方融资平台的转型发展方向。

可以预见，地方融资平台如果继续将自己仅仅定位于政府的融资工具和载体是没有出路的。在审视和重新规划企业发展战略方面，融资平台公司应该要有强烈的忧患意识，必须有所作为，更加主动地推动符合国家规定、符合政府终极目标、符合企业发展规律的可持续战略定位的明晰化。 2.与政府划清权责界限，完善公司治理结构

首先，地方政府可遵循“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的改革原则，逐步恢复地方融资平台本来应有的市场法人主体地位，并建立健全现代企业制度，以实现“融资平台公司债务风险内部化”。对于资本金不充实、负债率远超过安全水平的地方融资平台，地方政府应及时注入产业相关度高、具有稳定的经营现金流量的资产，同时结合地方城建财务规划，合理安排项目开发时序，严防地方融资平台负债规模过快增长，将地方融资平台负债率降低到合理的水平。

其次，地方政府应明晰自身应承担的责任。市政道路、环境治理、学校等非经营性项目的建设资金应纳入预算，主要由财政拨款偿还;城市轨道交通、供排水、垃圾处理等准经营性项目建设、运营则由地方政府提供一定补贴;而港口、高速公路、电厂、医院等经营性项目建设、投资、运营资金则完全由地方融资平台自行筹措并偿付。

融资平台公司的领导层应该意识到，国务院19号文对明晰融资平台与政府间关系是一柄有利的“尚方宝剑”，充分利用好这次规范治理的机会，加强与政府的沟通，特别是让政府下决心把以前未到位的资源投入、不合理的功能定位重新调整过来。 3.明确偿债机制，落实偿债资金来源

由于我国地方融资平台债务目前大部分(其中主要又是由于投资非经营性或准经营性项目所产生的)依赖预算外的土地开发增值收益偿还，一旦房地产行业出现大的调整，地方财政的偿还能力将捉襟见肘，隐性债务问题可能迅速“显性化”。

因此，建立地方政府类似偿债基金等偿债机制，有利于降低地方融资平台资产负债率，同时也在平台债务偿付与地方财政之间设立了一道债务风险防火墙。当然，关键是类似偿债基金的资金归集来源。笔者认为，只要政府下决心，建设财政预算、土地出让金、国有资产资本预算、存量基础设施经营权转让都可以划出一部分，并非没有办法筹建这样的偿债专项资金。 4.优化资产业务结构，创新资产经营管理方式

地方融资平台要实现可持续发展战略，须着眼于构建一个可持续的业务体系、实行市场化的经营管理方式。新加坡国资平台淡马锡公司为何发展得很好，与它的资产业务均比较优质、经营管理完全商业化有密切关系。为此，我国的地方融资平台可以采取以下措施。

一是借本次地方融资平台规范整顿之机，重组地方各类城市经营资源，发展多元化的业务板块。根据《通知》的要求，地方融资平台应通过项目区分机制，针对经营性、准经营性与非经营性项目分别采取不同的运作模式，优化各类资源组合，逐步打造自己的品牌、优势业务，至少拥有一头“奶牛”。像前不久在全国城投公司年会上重庆城投公司华渝生书记介绍的，该公司正抓住重庆市政府大搞廉租房建设的机会，主动设计方案，三年内承担全市1200万平方米廉租房的投融资及管理任务，为打造政府保障性住房业务及下一步房地产金融运作进行前瞻性布局和转型。这就是城投公司根据政府需求，主动调整转型的典型例子。 二是通过市场化途径积极引进民间投资，实现投资主体多元化。《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发〔2010〕13号)明确，“政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域。对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域，应鼓励和支持民间资本进入。”《通知》也鼓励“采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。” 从具体方式来看，可以是项目上的合作(市政基础设施和公用事业领域常见的有BT，TOT，BOT及其他PPP模式)，也可以是股权上的联姻(通过投行财务顾问引进战略投资人)。社会资金全面介入城市基础设施的投资、建设和运营，不仅有助于缓解地方政府及其融资平台的融资压力、实现基础设施项目的滚动开发，还可以倒逼地方融资平台加快改革步伐，实现“干中学”快速成长。 5.综合运用各类金融工具，开拓筹资渠道

地方投融资平台目前的筹资渠道单一，主要以银行贷款为主，资金来源单

一、结构不合理、抗风险能力差等问题凸显，今后应充分利用金融市场提供的各类工具，除了传统间接融资渠道，还应加强运用资本市场提供的IPO、公司债/企业债等直接融资方式，另外如中期票据、信托、资产证券化、项目收益债券等等创新性融资工具也值得尝试。

如果不考虑地方政府违规担保的因素，先前各地方融资平台发行的城投债性质上应属于企业债。2009年，全国共发行了105期城投债，发行规模超过1300亿元，但远远低于银行贷款融资额。尽管有报道称国家发改委近期暂停了所有城投类债券的批复，但从改善地方融资平台融资结构的长远角度来看，发行城投债仍将是一个重要方向。

而对于一些新建项目的融资，发行企业债将遭遇业绩、净资产等条件限制，但是，还可以尝试国际上普遍采用的项目收益债券等项目融资方式，由于它是以项目自身收益还本付息，只要项目未来现金流稳定、持续增长，偿债就有保障。据了解，国家发改委有关部门正在研究这款工具，我们期待它能早日进入试点探索阶段，为地方融资平台所用。 地方债务困局综合治理之策

实际上，导致地方融资平台过度负债的根源在于地方政府财力不足、财权有限而事权繁重，不得已才将融资压力硬生生地转嫁给地方融资平台。如果不“创新”地突破这个困局，地方融资平台的畸形发展还将长期伴随我国的城市化进程。如果将《通知》中提出的诸多措施理解成“堵”的话，要彻底解决地方融资平台过度负债及地方政府隐性负债的问题，就必须行“疏”之道。在条件适当时，我国可借鉴西方发行“市政债”的成功做法，修改《预算法》，允许地方政府有条件举债，也帮助实现地方债务的透明化、阳光化。 另外必须通过对现行中央、地方财税分配体制的改革，增设物业税、改革资源税等税种，增强地方政府的财力。推行省直管县、行政区域合并等减少行政管理层级、降低行政成本的措施。

只有这样的综合治理，才能彻底根除地方政府财权与事权不匹配的顽疾，不仅有效防范了地方隐性债务危机，地方融资平台方能放下包袱，步入健康发展轨道，充分发挥其应有的市场价值。

第五篇：【方向选择】地方政府投融资平台如何转型

编者语作者认为地方投融资平台只是一种临时性的存在，无法持续，而且蕴藏巨大风险。随着“43号文”的出台，中国进入到了地方政府投融资平台后时代，如何进行平台的转型是目前的重大问题。

文/蒋学伟(中国投资咨询有限责任公司研究中心总经理)地方投融资平台的“借、用、还”是相互脱节的。地方投融资平台直接进行融资，却不是为其所用，同时因为由地方财政安排资金的原因，还款也与其没有关系，所以依靠投融资平台无法掌握自己的命运，也不能自主运营。地方投融资平台只有投入没有产出，它们的注册资金大多是没有什么收益的资产。这些资产作为注册资本，进行银行融资可能会有好处，但无法产生公司现金流，而投融资平台大多是以新还旧，甚至借用贷款、用本金还利息，它们没有商业模式，遑论可持续发展。转型的政策导向 地方投融资平台只是一种临时性的存在，无法持续，而且蕴藏巨大风险，所以国家政策已经开始引导它们的转型。在国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》中对不同类型的地方投融资平台的融资进行了规范，指出：“对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任、落实还款措施后，对公司做出妥善处理;对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作;要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构”。同时提出，“今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司”。 2013年9月，国务院下发《关于加强城市基础设施建设的意见》(国发[2013]36号)。这是改革开放以来，首次以国务院的名义就城市基础设施建设发文。它提出“推进投融资体制和运营机制改革。建立政府与市场合理分工的城市基础设施投融资体制”。 2013年11月，党的十八届三中会会提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，“建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”。 2014年3月的《政府工作报告》提出“建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度，防范和化解债务风险”。5月20日，国务院转批国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》(国发[2014]18号)提出“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”。 2014年6月30日，中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。这次会议明确要求，重点推进3个方面的改革，分别是改进预算管理制度、深化税收制度改革和调整中央和地方政府间财政关系。 2014年8月31日，第十二届全国人大常委会决定修订《预算法》，修改原来地方政府不得发行地方政府债券的条款。修改为：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准”。 国务院43号文明确，“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》提出，“抓紧剥离融资平台公司的政府融资职能，厘清政府与市场边界”，“在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上，通过关闭、合并、转型等方式，抓紧妥善处理融资平台公司”。《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》规定，融资平台公司的认定以2013年地方政府审计结果为基础，结合之后融资平台公司增减变化情况，锁定融资平台公司名单。融资平台公司将被逐步剥离融资功能，并面临关闭、合并或转型。按照《征求意见稿》，只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务，地方投融资平台作为政府融资的机构将在2016年之后不再存在。转型的方向选择 地方投融资平台的生存基础是地方政府的信用，其基本任务是为政府融资。在43号文之后，它的基本任务被剥离后，政府原先所注入的资产因为其是偿债基础而可能不会被同步剥离，但是可能会减少新注入资产，这将降低其未来的资信和融资能力。 地方投融资平台的原有债务将有四种转化方式，第一，对于商业地产开发等项目，转化为一般企业债;第二，对于符合条件的在建项目后续融资，可在过渡期内继续增加政府债务;第三，对于没有收益的公益性事业，转由地方政府发行一般债券融资;第四，对于有一定收益的公益性事业，主要由地方政府发行专项债券或采取PPP 模式融资。 地方投融资平台在剥离其原有的政府融资功能后，将面临关闭(清算退出)、合并、转型三种选择。当然，这不是简单地做加减法，这三种转型路径选择都将涉及对现有利益格局、资源和管理体系的调整和重新安排，同时可能引发相关的利益冲突，而且，每一种方式都面临其挑战。对于“关闭”来说，其主要挑战在于其所承担在建项目的后续融资、转交和现有债务的处置等;对于“合并”来说，其主要挑战在于与谁合并，如何合并，如何估值等;对于“转型”来说，其主要挑战在于向什么方向转，如何转。在这三种方式中，“转型”可能是地方政府投融资平台最重要选择，因为，一方面，现有投融资平台的人员和资产难以处置;另一方面，地方的基础设施和公用事业仍需要大规模的建设，难以完全依靠地方政府债务。 对于拥有部分剩余经营性的资产及负债的投融资平台来说，它们的转型主要应关注：一是如何从融资导向的企业转型为经营导向的企业;二是如何从资产注入型的企业转型为价值导向型的企业;三是如何从资产经营型升级为资本控股型的企业，从行政化企业转型为市场化企业。其基本方向是作为国有资产经营的实体，一是仍然作为承接基础设施和公用事业建设的主体，二是剥离融资业务，转换为市场化企业，商业化运作。 从今年年初开始，一些地方投融资平台就已经开始尝试向“市场化”方向转型，多做一些能够获得盈利的项目，实现自我造血，以求持续生存和发展。而且也有这样的成功案例，例如，在1990年成立，主要负责陆家嘴金融贸易区内土地开发、综合经营和协调管理工作的上海市陆家嘴金融贸易区开发公司已转型为拥有一家上市公司的上海陆家嘴(集团)有限公司。除主业房地产及与之配套产业外，初步形成一业为主、多元化经营格局。 43号文的出台使地方投融资平台无法再维持现状，没有退路，必须变轨，只得转型。它们的转型原则是剥离传统的公益性项目投融资职能，转向以经营性业务为主，其偿债资金来源主要依靠自身经营，而非政府信用。 1新型投融资平台

尽管地方投融资平台的现有政府融资职能将被剥离，但是如果只依赖于地方政府债务还是难以满足地方政府对投资的巨大需求，而且，地方债务的发行权集中于省级政府，省级以下政府的融资能力可能更多地取决于其与省政府的谈判能力及当地的经济实力，其融资的自由度将受限。因此，地方政府仍然需要自己所控制的投融资平台进行投融资，以发展当地社会经济，营造政绩。 原有投融资平台的最大问题在于其本身的资产与收益能力。地方政府将可能注入更多优质的能够变现或有稳定收益的资产或项目，为它提供增信措施或隐性担保，提高其资信等级，便于其社会融资。同时，改制重组和完善法人治理结构，以提升其市场化经营能力及资产质量和偿债能力。 地方投融资平台可以选择其拥有稳定收益的独立项目，发行项目收益债和票据。它们是以项目公司为发行主体，与特定项目相联系的债券。债务利息的支付或是本金的偿还都来自投资项目自身的收益。相比之前的以公司为主体发债，对于发行方来说，有效隔离了偿付风险，操作简单;对于投资者来说，收益回报更透明，更容易预测。 2PPP模式的运作平台

《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》提出，“对适宜开展政府与社会资本合作(PPP)模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的”。PPP模式的最大特点在于将政府债务转化为企业债务。 地方投融资平台可作为社会资本方，针对很多准公益的项目，可以采取PPP的模式，与其它社会资本，包括信托、保险资金、建设运营企业(代建单位)及其它社会企业，合作成立PPP项目公司(特别目的的项目公司)。项目公司与政府或相关部门签署特许权协议，政府按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或项目公司的偿债责任。项目公司承接有一定收益率的基础设施项目建设，例如水电设施、体育场馆等;同时，建立全资子公司对这些基础设施进行运营管理和维护，获得收入和盈利，待运营期满后移交政府。由此，地方投融资平台转型为PPP模式的运作平台，继续支持地方的基础设施建设和公共服务提供。 3城市运营管理企业

地方投融资平台原本的任务就是为城市基础设施的建设融资，对于城市基础设施较为熟悉，所以可转型为功能性城市运营管理企业。它的主要任务是提供相关的公共服务，以满足民众需求和社会福祉;它提供有偿服务或由政府购买服务，但是不以盈利为目的;它主要进入社会资本不愿意进入或无力进入的可竞争性较差的领域。 地方投融资平台可对包括城市基础设施(如道路、桥梁等)、资源性资产(主要是土地和房产)等在内的城市资产开展多种形式的经营管理活动。可争取获得地方政府注入更多市场化的经营性资产和项目，如停车场、收费的文化体育旅游资产、房屋等商业设施，采取特许经营权、政府购买、拨付改租赁等市场化方式获得稳定的经营性现金流和收入。 地方投融资平台还可以利用在基础设施建设过程中所形成的包括工程管理和资金管理在内的各种专用知识、技术，对基础设施建设提供工程代建、工程项目管理等服务，成为城市基础设施建设和管理的咨询服务类企业。 4市场化企业