我国永久居留管理制度的批判性论文
一、外国人永久居留制度概述
外国人永久居留制度是指一国政府允许符合一定条件的非本国人在本国永久居留的法律制度。该制度包含外国人永久居留权取得和丧失、永久居民可以享有的福利待遇、管理制度等方面。外国人永久居住许可证是获得他国境内永久居留权的标志, 最早是来源于美国移民规划局签发的“外籍人永久居留登记证”, 由于这张卡片是绿色的, 也被称为“绿卡”。因此, “绿卡”成为了国际社会对各国依法赋予外国人在本国享有永久居留权利的证明文件的统称①, 该制度也称为“绿卡”制度。
外国人永久居留制度是在、国际移民浪潮下的产物, 其背后的目的是为了吸引外国高层次人才, 留住本国外籍人才, 根据本国的国土政治、经济、社会文化、治安管理、对人才需求等情况结合国际形势独立自主地决定是否接收、如何接收和管理在本国居留的外国人, 达到促进本国经济发展的目的。
二、我国“绿卡”制度的发展历程
外国人在中国永久居留制度是指获得在中国永久居留资格的外国人, 在中国境内获得居留的合法身份证件的制度。该证件是由我国公安部审批的外国人出入中国国境和居留期限不受限制的凭证, 俗称中国“绿卡”。
1985 年《外国人出境入境管理法》, 是外国人在中国永久居留 ( 简称中国“绿卡”) 制度的起源, 该法第9 条规定, “来中国定居的外国人, 应当持有定居签证”。1986 年《外国人出境入境管理法实施细则》细化了上述内容, 但是上述规定存在着, 适用签证类型不明确, 申请材料不清楚, 签证条件不明, 担保人资格模糊, 程序烦琐等问题。
中国在2001 年加入世界贸易组织后, 为了弥补上述的不足, 适应经济全球化的发展趋势, 满足外国人或无国籍人在我国居留的管理需求, 2002 年4 月《关于为外国籍高层次人才和投资者提供便利的规定》应运而生, 即拥有在华永久居留资格的外国人可以不用再次办理签证, 便可多次出入我国境内。
2003 年12 月13 日经国务院批准, 2004 年8 月15 日起施行《外国人在中国永久居留审批管理办法》 ( 以下简称<办法> ) , 是我国出入境管理历史上的重要改革, 对在我国有关单位任职的四类外籍人员: 高额资金的投资类、高级职务类、重大显著的特殊贡献类、亲属类外籍人员, 做出了可以授予外国人永久居留证等规定, 标志着中国“绿卡”制度正式实施。
2012 年12 月10 日, 中共中央组织部、人力资源社会保障部等25 部门联合下发《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》规定持有外国人在中国永久居留证的外籍人员除政治权利和法律法规规定不可享有的特定权利和义务外, 原则上和中国公民享有相同权利, 承担相同义务。该条例针对外籍人才来华工作普遍关注的就业、签证居留、通关、投资、职称、子女教育、社保、住房公积金、购房、办理金融业务、购物、旅行、驾照等方面问题, 逐条规定可凭中国“绿卡”享受相关国民待遇②。
此次举措更完善了我国永久居留制度, 但从实际应用和人才引进的角度上来看, 为了我国积极应对国际人才竞争, 建立与国际接轨的人才引进机制, 营造良好的外籍人才工作生活环境, 现行的政策保障, 仍然需要更进一步的优化变革。
三、国外永久居留制度介绍
为满足本国和本地区经济发展和加强国际竞争力的需要, 越来越多的国家都开始陆续推出了一系列的引进人才的政策。普遍看来, 发达国家的重视程度明显较高。根据联合国统计, 在30 个制定并实施了相关引进人才政策的国家中, 发达国家就占了17 个, 剩下的13 个国家则为发展中国家。传统的移民国家像美国、澳大利亚、加拿大等国引进人才的政策不仅实施时间长, 而且已经形成了较为稳定和完备的体系③。
( 一) 美国永久居留制度
美国在接纳外国人定居或在本国就业之前, 有严格的审查和控制措施, 坚持以“岗”定卡。美国劳工部实行的空岗鉴定制度就是控制措施之一。该法规定的主要内容是, 如果美国雇主想要在美国雇佣非美国籍人, 必须通过空岗鉴定的方式才能获得雇佣该外国籍人的权利。而空岗鉴定是要求雇主必须要在45 日内先通过美国的公共就业服务机构这个平台对自己想要的人才进行招聘, 或通过各类媒体发布招聘广告, 只有证明雇主所提供岗位在美国找不到合适的美国籍工人, 方可被授权招聘外国籍人。这个制度不仅给美国工人相对外国籍人优先提供了就业机会, 还能为美国挖掘优秀人才。
( 二) 其他国家永久居留制度
欧盟为了对高层次的外国籍人才增加吸引力和创造有利的条件, 实施“蓝卡”计划, 该计划与美国“绿卡”相似, 即“关于第三国高技术受雇公民入境和居住条件的指示”, 计划中规定了申请者的人员范围、申请程序、可获得的权益、期限等方面具体内容。“蓝卡”计划中规定必须拥有一年工作合同; 工资额须达到最低工资3 倍; 拥有三年以上的职业经验的申请者可获得资格, “蓝卡”获得者可以在欧盟的28个成员国居住、流通和工作, 并不需要获得所到的每一个成员国签证。“蓝卡”持有人可以享有就业、接受教育、学习、报酬、社会保障、亲属团聚等与欧盟居民同等的权利津贴福利。
加拿大和澳大利亚一样, 都采用按分取人, 即对引进的技术移民的各项条件进行评分, 须达到一定的积分标准才能获得批准。持卡人除了在政治上没有选举权, 即无权投票与被选举权外, 其余权利与本国公民完全一致, 都享有相同的待遇和权利。澳、加两国“绿卡”的办法, 主要针对人数最多的技术移民, 采用的是计分的方法, 也就是从移民申请人年龄、教育背景、职业背景、语言、适应力、在本国有无亲属、是否拥有雇佣合同等10 个方面分别打分。只对不少于70 分的申请人给予“绿卡”资格。该方法会根据每年的申请人数与当地劳动力市场的需求而随时灵活调整。
日本政府主要依靠审核申请人的行为规范, 社会记录、足额的资产和技能、申请人的“绿卡”资格符合日本的利益, 即有交税证明与工作证明且在日本居住超过10 年这三项作为发放永久居留证的标准, 在申请时, 除了个人资料以外, 5 年间稳定的缴税证明、工作证明、无犯罪记录、资产证明、身份保证书等材料必须递交。由于日本劳动力缺乏且人口老龄化, 加大“绿卡”发行, 吸引国际人才成为日本政府实现经济复苏的重要方法。
四、我国“绿卡”制度在实践中存在的问题
自2004 年实施《办法》以来, 截至2015 年《中国国际移民报告》的数据表明, 我国总共只发放了7356 张“绿卡”, 而居住在我国的外籍人口已高达84. 85 万。正规出入境我国的外籍人士每年多达6000 多万, 而我国“绿卡”发行量只有7356 张。
( 一) 对特殊群体缺乏考虑
从1978 年到2013 年底, 我国各类出国留学人员总数达305. 86 万人, 留学回国人员总数达144. 48 万人, 在外的留学人员有161. 38 万人, 其中107. 51 万人正在国外进行相关阶段的学习或研究。这些海外留学人员至今已遍布全世界100 多个国家, 涉及的领域从自然科学、经融管理到人文社科等, 都是拥有该领域先进知识的高层次人才。
对该群体中的中国赴海外留学人员、专家回国发展, 原籍为中国的外国或无国籍人、获得外国“绿卡”的中国公民等特殊群体的在华永久居留问题, 现行“绿卡”制度也并没有作出专门的规定。此外, 我国也没有考虑到中国毕业的外国留学生以及在国外据有丰富工作经验和高水平的专业技能、但不满足国内工作时限的留学人才与华裔人才。因此, 目前的“绿卡”制度并没有起到应有的长期引进海外人才、资金和技术的作用。
( 二) 申请门槛高
《办法》第六条规定有申请资格的四类人员: 投资类、任职类、亲属类和特殊贡献类。但是《办法》第七、八条对第六条中部分款项进行了补充说明, 使得申请范围急剧缩小, 进一步提高了申请门槛。《办法》第六条第一款是投资类条款, 补充的前提条件是对外国人在华投资额度最为50 万美元的限定, 还要求必须是个人独立投资的50 万美元。第六条第二款规定, “在中国担任副总经理、副厂长等职务以上或者具有副教授、副研究员等副高级职称以上以及享有同等待遇的”可申请“绿卡”。但是第八条却对任职的单位进行了更严格的规定, 只有在国务院部门或者省级人民政府所属机构; 国内重点高等学校; 国家重点工程项目或者重大科研项目的企业和事业单位; 高新技术企业、鼓励类外商投资企业、外商投资先进技术企业或者外商投资产品出口企业这四类单位任职的才符合申请条件。同时还需提交任职单位对于本人职务或职称的证明、《外国人就业证》、《外国专家证》等诸多文件④。
( 三) 申请程序繁琐
外国人申请在华永久居留的, 须依照相应的法定受理审批程序。首先, 由设区的市级人民政府公安机关, 直辖市公安分、县局受理; 然后再由各省、自治区、直辖市公安厅、局审核; 最后才上交公安部审批。在这个过程中, 由于各级公安机关所属职能各不相同, 且上下关系明确, 使得公安机关在受理、审核、审批的过程中大受限制, 该程序操作性不高, 导致公安部相关工作人员工作量加大, 降低了工作积极性。
五、对我国“绿卡”制度完善的思考
( 一) 对海外华人、华裔实施便利签证政策
我国现行《中华人民公共和国籍法》第三条规定“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍”⑤, 由于我国不承认双重国籍, 我们可以考虑对原国籍是中国的外国人、获得外国永久居留资格的中国人, 以及符合我国人才标准的海外华裔实施便利签证政策, 可以考虑酌情核发永久居留证件。对于不属于我国人才标准的海外华人、华裔且想到中国发展的, 可以考虑给予长期多次往返签证。对来华投资或就业的高层次人才也可以简化签证手续, 以便与其出入境。
( 二) 针对高层次人才, 有限承认双重国籍
经济的日益发展, 全国各地纷纷申请建立免税区、开发区、高新区, 以此来吸引外来投资。投资环境的改善、政策的扶持与倾向, 加上我国的政治环境稳定, 无疑为我国的基础建设吸引了大批的外资, 促使了一大批学有所成的人才、大量海外华人以及部分外国人的到来。在这个过程中, 不排除有些许外国籍专家、学者不愿意放弃原有国籍, 却想来华发展。针对这种情况, 可酌情承认部分人才的双重国籍。
( 三) 建立相配套的吸引人才制度体系
我国在很长一段时间内经济实力落后的其中一个重要原因是人才的缺乏。然而, 现在依旧有许多领域存在专业的人员流失。针对这一特殊情况, 我国现阶段除了需要通过“绿卡”制度来达到吸引外资与人才的目的以外, 还需要通过各方面的努力, 注重培养人才和引进人才方面制度的改良, 增强其在现今世界的竞争性与适应性, 通过相关政策与制度规定来形成有效的监管机制, 大力促进经济建设与发展。
( 四) 修改《办法》, 降低门槛
应对制度进行一定程度的修改。首先, 同样是要扩大申请范围降低申请门槛, 不能将“绿卡”申请范围限制在国企和一些大型科技型企业, 还应兼顾各地的中小型企业管理层。可以在某些经济不发达地区再放宽政策, 以带动当地经济发展。再者, 在教育、研究界扩大范围也是必要的, 部分高等院校因种种原因未被列入国家重点高校之列, 但其研究环境良好、科研实力强大, 能吸引大量外籍人才, 理应列入申请范畴。现行《办法》是以职务及职称来作为判定外国人素质, 笔者认为此举不科学, 不妨学习国外采用计分制, 根据申请者的学历、在华工作时间、所处行业、是否携带子女等方面进行综合评分, 制定完善的标准。
六、结语
综上所述, 相比较欧美移民国家的永久居留制度, 我国的永久居留管理体制在很多方面, 还与发达国家存在着一定的差距。为进一步完善我国的外国人永久居留制度, 需要我国国情, 借鉴欧美移民国家的经验, 循序渐进地对改革现有制度、修改相应法规以维护我国利益, 在保障国家主权和社会稳定的前提下, 实行相关便利政策, 推动对外开放。
摘要：随着社会的发展, 国与国之间综合实力的竞争早已不单单依靠经济的发展, 其根本在于对人才的竞争。各国也相继推出了相应的有关外国人永久居留方面的法律制度。我国也于2004年8月15日出台了《外国人在中国永久居留审批管理办法》, 自颁布以来, 从制度建立时所设立的高“门槛”, 到实践中较少的审批通过量, 无一不显示出在吸引人才方面, 我国的永久居留制度并不能占据优势地位。如何通过制度的优越性来吸引更多的人才, 并引导他们为我国的经济、社会发展作出贡献, 是我国需要解决的重要问题。
关键词：外国人永久居留,制度,批判
注释
1马勇.“绿卡”制度研究[D].武警学院.
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3潘兴明.欧盟“蓝卡”计划评析-兼论中国人才战略对策[J].国际展望, 2010 (03) .
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