公共预算、政府会计与财政资金绩效——基于公共受托责任的视角

基于新公共管理运动的推动, 我国在公共预算、政府会计及财政资金绩效管理方面进行了系统性的改革和探索, 上述的改革尽管在总体进程上存在差异, 但是改革的直接动因都可概括为转变政府职能和提高政府履职能力。充分报告受托责任是公共管理和政府会计的基石, 在公共受托责任的视角下, 强化公共预算、政府会计与财政资金绩效的协同使之有效服务于国家治理, 对于推动政府职能转变和提高履职能力, 切实推进我国的公共治理水平具有重要的实践意义。

一、对财政资金绩效的考量

从新公共管理运动发展内在动因看, 绩效提升是公共管理改革的核心导向性目标。政府履职所耗用的经济资源经过立法部门批准就形成了既承接财政政策又作为政府履职重要工具的公共预算, “几乎每一项政府决策都有预算含义, 因为决策制定过程不可避免地涉及稀缺资源在可选用途中的分配”。财政资金绩效既是公共预算的期望结果, 也是对政府履职运用公共资源行为、过程及结果的衡量, 那么公共预算决策机制的科学和理性, 政策目标导向与公共财政的契合程度, 实际预算执行结果是否达到政策预期以及是否尽可能以经济而有效率的方式使用了公共资金, 这些问题就都可以归结为财政资金的绩效问题。虽然对财政资金绩效的关注体现了在公共管理中的结果导向管理机制, 但财政资金的绩效并不是单纯的资金使用的结果问题, 它在一定程度上反映出了政府的履职能力和受托责任的履行程度, 是政府总体绩效的组成部分, 有效的财政资金绩效评价是提高政府公共管理效率和效能的重要管理工具。

二、公共预算与财政资金绩效的整合

作为政府实施管理的主要途径之一, 公共预算是民主的载体, 是连接立法部门和行政部门的纽带, 是确保公共管理效率和效益的工具。公共预算就其职能而言在一开始就具有绩效管理的含义, 公共预算和财政资金绩效对应的是公共资金的配置和实际结果评价, 二者需要共同面对的是在政府与民众间“委托——代理”下如何有效解除受托责任的问题, 因此, 分别处于财政资金总体管理流程两端的公共预算和财政资金绩效并不是孤立的, 在公共财政的框架下将二者的内在关联通过制度进一步加以明确, 强化它们的相互作用机制, 实现二者的整合, 是加强财政资金管理, 提升财政资金绩效的有效途径。

美国在1993年颁布了致力于强化美国政府资源分配与期望结果间建立紧密关联的《政府绩效与结果法案》, 在该法案的推动下2002年又开发了财政项目评估分级工具PART (Program Assessment Rating Tool) , 通过该工具将美国政府财政项目资金绩效评价信息在预算项目管理及资金分配过程中有效进行运用, 从而在在很大程度上提高了美国政府的财政绩效。目前我国财政部门在积极推行绩效预算, 审计部门也在着力推进绩效审计, 虽然我国在公共预算管理方面的这些改革都指向了财政资金的绩效, 但绩效信息的运用不够充分, 相关信息对公共预算资金分配决策的有效影响并不明显。美国的实践之所以成功主要是基于法律的强制和有效工具的支持, 这对于我国相关改革的借鉴是有益的。我国目前在财政资金绩效管理方面存在的主要问题是公共预算与其绩效评价间相互影响的关联度不够, 缺乏明确二者相互作用机制的政策法规支持。在公共预算和财政资金绩效间以法律法规的形式建立起有效的关联并将绩效信息作为公共预算分配的重要决策依据是优化资源配置, 强化预算管理, 提升财政资金绩效的重要基础制度保障, 通过将公共预算与绩效系统性的整合以充分发挥二者的协同效应, 实际上是在公共管理中完善了基于沟通反馈的闭环管理机制, 既是财政管理领域的制度完善或制度创新, 也是有效解除受托责任的重要制度基础。

三、公共预算、政府会计与财政资金绩效的协同

我国近年在财政管理领域推行了部门预算、政府收支分类、国库集中支付和政府采购等一系列改革, 我国政府会计改革既受到这些改革的推动和影响, 同时又是对上述改革的重要制度配套。王光远 (1996) 认为“会计在受托关系中是联系委托人和代理人的桥梁, 其本质就是对受托责任的完成过程及结果予以计量、记录和报告”。作为财政管理领域系列改革的制度配套, 将于2019年开始实施的新《政府会计制度》从会计核算的角度强化了有关财政政策的落实, 通过完善相关会计技术性问题全面确认、计量、记录了公共预算的执行过程和结果, 并以此为基础通过提供政府运行成本和财务状况等综合性会计信息将公共预算和财政资金绩效以政府会计为桥梁进一步有效的关联了起来, 使全面、合理进行财政资金绩效评价及绩效信息的深层次应用成为可能。

不论公共预算、政府会计还是财政资金绩效都是国家治理体系的重要组成部分, 都具有国家治理的功能, 政府与民众间的“委托——代理”关系是公共预算、政府会计和财政资金绩效三者统一的理论基础, 公共受托责任又具体体现了“委托——代理”关系。阮卓靖 (2015) 认为政府透明度的提高是政府解除受托责任, 赢得公众信任的一种重要手段。张琦2006) 认为, 政府绩效信息全面披露与评价是政府公共受托责任解除的关键。因此, 结合我国政府会计改革的驱动因素、改革的成果以及国际上的实践经验, 加强公共预算、政府会计和财政资金绩效三者的协同不仅是提高财政透明度的必然要求和途径, 同时也是有效降低代理成本, 促进三者国家治理功能的提高并有效解除政府受托责任的重要闭环管理工具。

四、结语

本文提出了公共预算、政府会计和财政资金绩效的协同, 并且明确了三者间的相互作用机制。但是, 尽管本文提出了要有效强化预算与绩效间的关联, 实现二者的整合, 并指出了我国缺乏将预算与绩效紧密关联的政策法规支持, 但就如何建立相关法案的路径及其影响因素未做进一步的研究, 这是本文的不足之处。

摘要：基于对财政资金绩效的考量, 结合公共预算与财政资金绩效的整合, 本文认为政府与民众间的“委托——代理”关系是公共预算、政府会计和财政资金绩效统一的理论基础, 并由此提出了公共预算、政府会计和财政资金绩效的协同, 以期对完善我国的公共财政体制及提高政府履职能力有所推动。

关键词：公共预算,政府会计,绩效,受托责任

参考文献

[1] 王会金.国外后新公共管理运动与我国政府绩效审计发展创新研究[J].会计研究2014 (10) .

[2] Arthur Smithies, Budgeting and the decision-making process, in Jack Rabin (ed.) , Public Budgeting and Finance, F.E.Pea-cock publishers.Inc., 1975, p.268.

[3] 高培勇.中国政府预算:制度、管理与案例[M].北京:中国财政经济出版社2002.

[4] 阮卓靖.政府会计改革、政府审计完善与政府治理缋效[D].浙江大学2015.