构建行政事业单位国有资产管理新模式

行政事业单位国有资产是政府履行行政职能的物质基础, 在我国公共服务体系中发挥着重要作用, 直接或间接地影响到社会公众的切身利益。经过多年的建设与积累, 我国行政事业单位国有资产已达到相当大的规模。如何让如此庞大的资产在社会公共服务中产生出应有的效率, 是我们国资管理者应思考的问题。长期以来, 旧有观念形成的“看堆记账”、“为管理而管理”、“就资产论资产”的管理模式, 左右着我们的思维和行为。致使行政事业单位国有资产管理中资产配置不合理, 使用效率不高, 资产流失等现象仍很严重。要改变目前的现状必须构建出适应社会主义市场经济体制基本要求的行政事业单位国有资产管理新模式。

一、行政事业单位国有资产在管理中存在的主要问题

(一) 管理观念有偏差

长期以来, 行政事业单位国有资产在一定程度上存在着管理观念上的偏差, 那就是“就资产论资产”、“为管理而管理”。没有认识到资产管理是资金管理的延续, 加强资产管理, 实质上就是加强财政性资金管理的延伸。没有将资产管理与预算管理、财务管理很好的结合起来。由于行政事业单位的公益性, 他的资产形成的资金渠道主要是财政预算安排。所以财政部3 5、3 6号令明确指出:行政事业单位国有资产管理应当遵循资产管理与预算管理、财务管理、实物管理相结合的原则。但实际情况却是管钱的不管资产, 管资产的不管钱, 两者不能很好地结合, 导致资产配置在一定程度上存在盲目性和随意性。配置资产时不考虑原有资产的存量和状况, 不能实现存量资产的共享、调剂, 造成资产的重复购置, 有限的财政资金没有得到有效的利用, 造成各单位严重的苦乐不均的现象。

(二) 资产闲置浪费, 利用率低

有些单位为追求好、新、特, 在资产购置时存在盲目性, 使得一些资产处于闲置、半闲置状态。在使用过程中由于缺乏规范管理, 调剂手段不健全, 使得有需要的单位在现有的存量资产中得不到配置, 又重复购置。一方面造成了资产利用率低、闲置率高等人为浪费现象, 另一方面浪费了财政资金。有的单位公房闲置或出租、公车私用, 有的设备每年只使用数小时, 多年闲置, 缺乏保养, 损坏严重, 最后只能报废处理。

(三) 管理不善, 资产流失严重

行政事业单位国有资产管理流失问题主要有以下几种情况:“非转经”所导致的资产流失:因流动资产管理不善, 引发的资产流失:资产处置不规范, 导致的资产流失;无形资产的流失:账外资产方面的资产流失等。

l.“非转经”是资产流失的最为严重的一个渠道。许多单位没有按国家规定办理国有资产“非转经”审批手续, 没有对资产进行评估。有的单位从个人角度出发, 与合作单位签订不平等协议, 未明确双方应承担的义务和责任, 缺少法律效力, 损害国家利益。有的出租协议签订时间过长, 长达十几年, 在地产价格上涨时, 出租价格不能上涨, 导致国有资产流失。有的利用国有资产投资办企业, 将本该事业单位承办的业务交由该企业办理, 不收取投资收益, 使该企业成为本单位的福利基地、“小金库”。

2. 因流动资产管理不善, 引发的资产流失:单位的存货和流动资金等构成的流动资产, 由于管理上存在漏洞, 催要不及时, 大量的逾期借款未能收回, 形成呆账、坏账。

3. 无形资产的流失:大多数单位没有对所拥有的名誉、商誉、知识产权、科研成果等进行评估、入账处理, 低价使用或无偿使用的现象时有发生。如有的学校与自然人合作办学, 对方看中就是学校的名誉, 而学校不将其名誉评估作为合作资产, 造成无形资产的流失。

4. 资产处置不规范, 导致的资产流失:在资产处置过程中不按国家国有资产管理规定, 把占有使用的资产随意变卖、处置, 收入不但不记账, 还用于福利支出, 造成资产的流失。

(四) 制度缺失, 管理行为不规范

行政事业单位国有资产的管理是依靠一系列管理制度实现的, 它解决的是“怎样管”的问题。管理制度的缺乏和滞后是造成资产管理现存诸多问题的主要原因。如在资产配置环节上, 资金管理处室和资产管理处室没有很好的衔接, 没有规定必要的审批控制, 造成有的单位超标准购置资产、重复购置资产的现象时有发生:在资产使用环节, 缺乏提高资产使用率的调剂办法和有效的监督机制, 对“非转经”资产管理不够严格, 造成“非转经”资产产生的收益滞留在财政体系之外;有的单位内部资产管理制度不完善, 资产管理意识淡薄, 重预算轻资产、重购置轻管理, 没有建立健全资产购置、验收、保管、使用等管理制度和实物资产定期清查制度, 也没有实行资产管理责任制, 对本单位资产不能善加维护和有效利用, 人员调动, 不办理交接手续。这些问题的产生主要是缺乏管理制度或制度落后。

(五) 管理手段不科学, 管理效率低下

长期以来, 行政事业单位在资产管理上采取的是手工或半手工的操作方式, 管理手段落后、工作量繁重, 对账困难, 差错率高。资产监管部门即财政部门也由于缺乏现代网络信息技术手段的支持, 不能全面、详细掌握各单位的资产情况, 因而无法为预算资金分配和资产调剂——共享提供及时、全面和准确的参考信息。

行政事业单位国有资产管理中存在的这些问题, 降低了资产的利用效率, 提高了事业的运行成本, 影响了各单位公共、公益服务职能的履行。要解决这些问题改变原有的管理现状, 必须构建出适应社会主义市场经济体制基本要求的行政事业单位国有资产管理新模式。

二、行政事业单位国有资产管理新模式

针对目前行政事业单位国有资产管理的现状及其存在的问题, 结合国内一些地方政府已取得的先进经验, 行政事业单位国有资产管理模式, 应在借鉴吸收先进经验的基础上, 结合本地实际, 坚持资产管理与预算管理、财务管理相结合的原则, 以管理方式集约化、、理流程规范化、管理手段信息化、管理规则法制化为目标, 建立起以财政部门为主导的新型管理模式。

(一) 财政部门为主导的管理模式

财政部《行政、事业单位国有资产管理暂行办法》规定:行政事业单位国有资产实行国家统一所有, 政府分级监管, 单位占有、使用的管理体制。各级财政部门是政府负责行政事业单位国有资产的职能部门, 对行政事业单位国有资产实行综合管理。这段话的意思可以理解为:行政事业单位国有资产的终极所有权属于国家, 但各级财政是本级政事业单位国有资产的最高管理部门, 代表政府行使所有者的权利。因此, 财政部门要在职责范围内正确、充分的行使所有者的权利, 将国有资产管理活动推到管理方式集中化、管理流程规范化、管理手段信息化、管理规则法制化集约化的轨道上来。

(二) 集约化的管理方式

产权集中管理, 收益专户管理, “非转经”资产统一运营, 是各地改革可借鉴的经验。产权集中管理, 就是将行政事业单位房屋、土地等产权, 即《房屋所有权证》、《国有土地使用证》和写出情况说明的无证地产 (以下简称“两证") , 全部移交给政府授权的专门部门集中管理, 并由该部门登记造册。“两证”集中统一管理后, 各单位不能随意利用实物资产办经济实体或进行对外投资、担保等活动, 行政事业单位房屋和土地的出租出借也由该部门统一管理, 使用单位不得擅自将其占有、使用的房屋、土地出租、出借给其他单位或个人。该部门监督行政事业单位对房屋、土地进行合理、有效的维护。建立房屋、土地资产的统计、绩效评价管理系统, 为政府决策提供依据。

该部门对集中管理的土地、房屋在调查核实的前提下提出整合意见, 经政府批准后, 进行整合。比如, 在办公场所的使用上, 在保障办公需要的条件下, 由该部门进行合理配置, 各使用单位向其租用, 租金由财政统一安排并从各单位经费中统一扣除。此项工作可分部门、分步骤实施。对闲置出来的办公用房和土地资源本着公开透明的原则, 通过挂牌竞价方式。进行变现或租赁, 收入存入财政专户。

该部门对集中管理的无证地产, 在现行政策允许情况下, 拿出办理产权证的意见, 经政府协调批准后办理产权证, 为政府投融资提供一条渠道。

(三) 规范化的管理流程

行政事业单位资产管理体现在三个环节上, 一是入口 (购置) , 二是使用, 三是出口 (处置) 。在购置环节, 要建立科学合理的资产购置预算制度。首先研究确定与各单位承担职责相匹配的资产配置标准。然后根据配置标准并结合单位存量资产情况审批资金。具体流栏应是:申请后, 由资产管理处首先对该单位的存量资产现状进行审核, 然后考虑能否从全市现有资产中调剂解决, 再根据配置标准签署意见。资金管理处室从资金角度进行审核并签署意见。最后由领导审批。这样可以实现资产均等化、合理配置的目标;在使用环节上, 建立健全资产管理内部控制制度、责任制度、内部工作流程, 规范资产购置、验收、保管、使用等备环节的管理, 改变“重购置、轻管理”的现状, 做到家底清楚, 账、卡、实相符。

在未将房屋、土地等资产集中管理前, 对各单位发生的“非经营性资产"转经营性.资产严格审批统一制定合同文本, 必须到产权交易市场公开公布信息, 公开询价, 规定最长租期, 租金缴库时间。对转经营资产建立电子账簿、追终问效、年年检查制度:在资产处置环节上, 实行阳光操作。行政事业单位在出售国有资产时, 都要进入产权交易市场采取公开、公平竞争的办法交易。对预批准报废的资产交给产权交易市场清收、统一公开处置。对未清收的不办理报废审批手续, 防止资产占有单位将盘亏资产按报废资产上报, 逃脱责任。提高固定资产残值变现的收益率, 铲除滋生“小金库”的土壤。

(四) 信息化的管理手段

建立行政事业单位国有资产管理信息系统, 是加强行政事业单位国有资产管理、创新管理模式的基础。建立资产管理信息系统, 可以实现对资产从入口 (购置) 到使用再到出口 (处置) 三个环节的动态管理, 便于财政部门、主管部门、及时、全面的掌握各单位资产总量、分布、结构、状态.擗免前清后乱, 为资产管理和预算管理的结合提供更多的信息支持, 为资源整合, 实现资产共存、共用和优化配置创造条件。目前各地正按照财政部的要求开展资产信息化管理的前期工作——资产信息录入。资产信息录入基本完成, 从录入结果看, 各单位只是将账本上的数据移到系统中, 很多已使用的资产还滞留在账外, 如:土地、房屋、接受捐赠的资产。还有出租、出借、对外投资很少有体现的。如不把各单位占有使用资产的真实情况在系统中反映出来, 就不能达到资产信息化管理的最终目的。为此, 应逐个部门、逐个单位的核实, 完善资产信息化管理的基础数据。然后借助信息化管理平台, 为预算管理、政府采购、提供翔实的信息, 提高资产管理效率。

(五) 法制化的管理规则

法制化是市场经济的基本特征, 是资产管理的必然趋势。构建行政事业单位国有资产管理新模式必须在法律、法规框架下完成。因此, 应依据《行政、事业单位国有资产管理暂行办法》, 在行政、事业单位产权集中管理、资产购置、资产出租出借、投资、担保、资产处置、资产评估、资产收益、监督考核等方面研究出台具有标准性、规范性、可操作性的配套制度, 形成以《行政、事业单位国有资产管理暂行办法》为主线的资产管理制度体系, 推进行政事业单位国有资产管理新模式的尽快建立。