服务业发展面临的困境
第一篇：服务业发展面临的困境
基层中医发展面临的困境与对策2014
基层中医药发展面临的困境与对策 农工党宁波市委会中医药工委会
2014-09-18
长期以来，基层中医药以“简、便、廉、验”的特点，在我市的农村医疗保健体系中占据着十分重要的地位，发挥着巨大的作用，深受广大农民欢迎。建国后至改革开放以前，广大农村地区中医药在医疗卫生中原先占比就高，农村的一些常见病、多发病用中药草药治疗的本来就很多。在各村(生产大队)办合作医疗时期，通过赤脚医生培训，中医药(包括草药、针灸等)也得到一定程度的普及。改革开放后，我市建立县级中医院并强化对中医院管理，提高中治率，基层中医药工作进入黄金十年的发展期。其后通过振兴中医工作，农村中医工作重点建设县建设等措施，保持基层中医药工作一定的发展。但是应该看到，近十多年来，基层中医药工作发展遇到了前所未有的困境，中医药在卫生事业中的地位日渐式微，中医药人才日益短缺，农村中选择中医药治疗的群众逐渐减少，民间以草药或针灸治疗的人几乎绝迹，甚至有人再次提出废除中医药，在网络上发动“取消中医”的签名。所以，正确地认识分析基层中医药面临的现状与困境，提出发展对策已是当今中医药工作十分迫切的任务。本调研以宁波市余姚市基层中医药工作为例，提出初步报告。
一、余姚市基层中医药工作的基本成绩 余姚市历来是全省基层中医药工作的先进县市。近年来，余姚市的基层中医药工作主要做了以下几个方面。
市政府非常重视中医药工作。2011年市人民政府下发了《关于扶持和促进中医药事业发展的意见》(余政发〔2011〕86号)，2012年下发了《余姚市人民政府关于印发余姚市卫生事业“十二五”发展规划的通知》(余政发〔2012〕82号)。在这二个文件中都对扶持和促进中医药事业发展明确了政府的职责，建设的目标和任务。2011年起，增加中医医疗机构经常性费用补助，由市级财政对每中医住院床日15元的标准给予补助，市财政每年安排一定的中医专项经费，主要用于培养名医、创建名科、建设名院和中医药进农村、进社区、进家庭的“三名三进”工程建设。
中医药服务网络比较健全。目前，全市共有医疗卫生机构548家，其中二级甲等中医医院1家，市内市级医院均设置中医科、中西结合科、中药房。到2013年底，100%以上的社区卫生服务中心、93%以上的乡镇卫生院、65%(88.33%)以上的社区卫生服务站和村卫生室能够提供中医药服务。100%以上的社区卫生服务中心、93%以上的乡镇卫生院设置中医科、中药房，配备中医诊疗设备。65%以上的社区卫生服务站和村卫生室配备中医诊疗设备。
市中医医院龙头作用明显。余姚市中医院去年通过国家中管局的二甲复评， 2012年，实施市中医院的迁建工程，设计占地50亩，建筑面积7. 9万平方米，设置床位480张，总投资7亿元，按三级乙等中医医院的标准进行建设。市中医医院联合丈亭、三七市、河姆渡、大隐、鹿亭5家基层卫生院，组建了中医医疗联合体，促进基层中医药工作发展。
中医药人才队伍有所巩固。全市共有执业医师2786人，其中中医类执业医师250人，中医类执业助理医师16人，中西医结合类执业医师52人;中西医结合类执业助理医师7人 。共有主任中医师9人，副主任中医师40人，主治中医师33人。
二、基层中医药工作存在问题和面临困境
1、中医药法律政策落实出现偏差
我国的法律和政策都坚持中西医并重的方针。国家《宪法》第二十一条提出“国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药”。中共中央 国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》提出医药卫生体制改革要“坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重的方针”。国务院《中医药条例》第三条提出“国家保护、扶持、发展中医药事业，实行中西医并重的方针”。《浙江省发展中医条例》第六条提出“县级以上地方各级人民政府应当坚持中西医并重方针，将发展中医事业纳入卫生事业发展规划，逐步健全和完善中医医疗、教育、科研、管理体系”。可见，中西医并重是作为一项法律和政策在我国实施的。但是，在实际工作中，不是中西医并重，而是中医已沦为西医陪衬。在制定各项卫生政策措施时，卫生行政部门很难做到中西医并重，只是在西医不能解决问题时候，才会想起“祖国医学”;在建设基层医疗机构的时候，中医科室总是作为一种“点缀”而设置。80年代初期，余姚市中医院是全省的四个先进县级中医院之一，如今30多年过去，等到西医医院都建设得差不多了，才记起中医院的迁建，如此迁建又由于经费困难而暂缓，这哪里体现出一点“中西医并重”。今天，我们能看到是，在“中西医并重”的口号下，余姚市内中医院的传统中医制剂正在消失，医药公司的中药饮片加工早已消亡，乡镇卫生院的中医药比例大幅度减少，村卫生室会用会草药、针灸的村医几乎绝迹。
2、中医药特色优势难以发挥
中医药的特色与优势是中医药历尽几千年而经久不衰的根本。例如，它注重整体观念，它倡导治未病，它包含大量的非药物疗法，例如针灸、拔罐、刮痧、按摩、点穴等等，利用人人可以掌握的中医非药物疗法防治疾病。即使在治疗急性病和防治外感热病时中医药也具有很大的优势，我国历史上的名医都是治疗急症的能手。
但是，在现实的非正常的医疗氛围下，这些中医药特色与优势难以发挥作用。例如，现在去医院治病，无论是住院，还是门诊，均过度地依赖大输液，很多病人以为只有输液才是最好最快的治疗，来到医院没有输液似乎没有得到医生的重视。即使是自愿来到中医院就诊和住院的病人，也都选择大输液。2013年余姚市中医院门诊就诊总人数58万多，门诊处方近63万张，其中中药处方仅20多万张，可见只有三分之一的人在服中药。在骨伤科疾病治疗中，原来的“动静结合，筋骨并重，内外兼治，医患合作”中医伤科治疗原则和优势，也被手术治疗，解剖复位所替代。一些较复杂骨折，如前臂双骨折，小腿双骨折的手法复位，小夹板固定，均被放弃，其实手法加外固定疗效优势非常明显，不但病程短，费用省，而且皮肤未留任何疤痕。过去有移位的前臂双骨折，骨伤科医生总是想方设法采用手法复位，而且每每取得成功，现在的医生均采用了手术治疗，个中的原因非常复杂，但其中重要的一点，是医生和病人均追求骨折解剖复位，孰不知手法治疗的功能复位其疗效不减，优势更大。
如果说中医药特色与优势难以发挥作用的大量原因是医生(包括中医生和西医生)和病人的偏面，那么，还有部分原因是如今生活和工作节奏的加快。余姚市中医院的针灸和推拿一直是该院的特色和优势，但近年来，该两科的业务量急剧下降，建院初期推拿科住院病人也不少，如今住院病人早已绝迹。2013年全年门诊人次针灸科为9264，推拿科仅为4021，其中重要原因是针灸和推拿治疗时病人花费时间较长，而且还要多次来院。
众所周知，中医疗法的最大优势是简便廉验，这些优势在群众当中也在部分地丧失。“简”是指中医药化繁为简，只需望闻部切即可确定病情，证论治，但现在病人要求必须有详尽的理化检查，诊断必须明确无误，诊断简不了;“便”是可以就地取材以及所施手法方便，可是，一把草药一根银针的时代已经被遗亡而且已不被认可;“廉”是中医治疗费用少，中药价廉物美，可现在多数病人有医保和新农合，医疗费用高低跟自己关系不大，而且这几年中药涨价很多;“验”则是中医有确实的疗效，可是，群众对疗效评判仅仅是临床症状，自我感觉，这使以对症处理见长的西医，被人觉得更“验”。
3、中医药人才结构性短缺
一是近年来具有中医执业资格的人员相对于西医执业资格的人员，其比例逐渐减少。余姚市共有执业医师2786人，其中中医类执业医师250人，中医类别全科医生占基层全科医生的比例也为9.50%。
二是具有中医执业资格的人员“西化”现象非常突出，在市中医院住院部，多数中医执业医师大都从事西医工作，除了书写中医病历以外，开医嘱多用西药，骨伤科手术完全同西医骨科。在基层医疗机构的中医师多数也是开一些西药，即使开一些中成药，也不是在中医的辨证论治指导下用药。村卫生室中会用草药和针灸治疗的乡村医生几乎消失，相反的是所有的村卫生室都有输液室。
三是中医的高层次人才十分缺乏，真正精通中医的理法方药，掌握辨证论治，具有独特临床经验的人才屈指可数，名中医培养出现巨大断层现象，国家级名中医随着老一代中医的过世，目前仍然空缺。
四是民间中医的继承发生断裂，许多民间中医人员丧失了祖辈的行医资格，许多珍贵的秘方随着持有人的离世已经失传，还有的正处在失传的边缘。如余姚市历史有名的镆剑山妇科至今尚未发掘提高，引起重视。
4、中医药自身发展滞后
一是中医理论发展滞后。“理论”是学科的核心，任何一门学科的重大突破，最终都要取决于它的理论，尤其是基础理论的突破。中医发展史上，秦汉、金元、明末清初的三次大飞跃，都表现在理论上的较大突破后才形成。这正表明了中医理论在中医学发展中的重要意义。而近几百年来，中医学及理论始终处于封闭状态，很少渗入其他学科的新内容。中医被人认为是“经验医学”，中医重经验、 轻理论，重归纳、轻分析的思维方式，是导致中医缓慢发展的重大因素。
二是中药剂型发展的滞后。中药剂型落后是制约中医发展的关键因素，当今患者治病总是希望方法简单，疗效较快，服药方便。可是中药仍是口味苦涩，煎煮繁琐、携带不便，难以适应现代人的生活节奏，成为一个致命的弱点。中药煎剂是中医最常用、最主要的治疗手段，却偏偏在这个最关键的问题上脱离了患者的需求，从而极大地制约了中医事业的发展!
三是中医教育发展的滞后。学校中医教育中对学生的中医思想培养并不注重，学习西医知识不是为了更好的发展中医，而是严重地冲击了热爱中医，学习中医的热情。毕业到医院后，继续教育未注重中医的师徒带教式的教育。在中医还不具备象现代科学那样通透性的情况下，中医临床医师如果没有个体自身的用功，“悟性”和大量的经验积累，就不可能成为一代名医。这正是新一代中医的水平远不如老一辈的重要原因。
三、对策与建议
发展中医药事业是党和国家一项长期的事业。国务院在《关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》中指出：中医药和西医药互相补充、协调发展，共同担负着维护和增进人民健康的任务，这是我国医药卫生事业的重要特征和显著优势。中医药作为中华民族的瑰宝，蕴含着丰富的哲学思想和人文精神，是我国文化软实力的重要体现。扶持和促进中医药事业发展，对于深化医药卫生体制改革、提高人民群众健康水平、弘扬中华文化、促进经济发展和社会和谐，都具有十分重要的意。所以，发展中医药事业，必须树立全局观念，坚持统筹协调，积极促进中医药事业发展与经济社会进步相协调，与社会需求紧密结合，与卫生工作同步推进，积极优化现有的中医药资源，最大限度地发挥资源效益。让广大群众充分享受到质优价廉的中医药服务。
1、加强基层中医药工作，拓展中医药服务领域。一是进一步加强市中医院的建设，充分发挥中医院在中医工作中的指导作用，带动基层中医事业的发展。二是扎实推进社区卫生服务中心和站的中医药工作，做好适宜的中医医疗技术推广应用，积极推进中医药养生保健技术。三是建立并充分利用县、镇、村三级中医药服务网络，有效发挥其在推动我市中医药事业发展中的作用。
2、加强中医专科建设，提高群众对中医药认知度。要加强中医专科建设，努力建设好一批重点中医专科，进一步加大中医名牌战略的实施力度，扶持和创建一批中医“名科”、“名医”、“名技术”。继续做好名中医师承带徒工作。抓好基层中医药人员的培训，配合抓好农村中医骨干培养项目管理。加大宣传弘扬中医药历史文化，提高中医药工作者中医药文化修养，让群众更了解中医药，让中医药更好地为群众健康服务。
3、实施“科教兴医”战略，大力推进中医药现代化。加强中医临床和基础研究工作，加强中医药科技工作管理，积极开发和引进中医中药新技术，促进科技成果的转化推广和应用，积极引进现代先进的医疗技术、医疗设备、科研方法和管理理念，促进中西结合，并加强横向协作，提高诊疗技术、科研和科学管理水平。
4、加快适宜人才培养，提高中医药服务技术的应用能力。针对中医药院校毕业生服务能力不能适应当前农村群众对中医药适宜技术需求的实际，我们要依靠中医三级网络，实现市级医院与社区卫生服务中心(服务站)、社区卫生服务中心之间的中医药人才、技术的互联、互帮、互动，加强中医药适宜人才培养和中医药适宜技术的推广应用，真正让中医药进农村,进社区,进家庭，真正让群众享受到简、便、验、廉的中医药服务。
5、加大事业建设投入，落实中医药工作经费保障。坚持和落实中西医并重的方针，调整内部支出结构，实施好中医药事业的财政倾斜政策，确保中医药事业经费占卫生事业费的比重逐年提高。进一步完善对中医药事业的多渠道投入机制和支持政策，进一步提高中医药服务项目在医保中的支付比例。
第二篇：我国农村公共卫生事业发展面临的困境及路径选择
我国农村公共卫生事业发展面临的困境及路径选择 近些年来，不同类型的公共卫生事件在农村地区频发不断，不断影响着广大农民的身心健康，给政府和农村卫生事业工作者带来了前所未有的严峻考验。在新医改方案的背景下，如何抢抓机遇，加强农村公共卫生服务体系建设，夯实农村三级医疗保健网络的网底和基石，最大限度减少各种疾病给农民带来的危害，是摆在各级政府和农村公共卫生事业管理者面前亟待解决的难题和挑战，本文根据我国农村公共卫生事业的现状，找出切实可行的解决对策与办法，为我国农村公共卫生事业的发展提供有效的理论依据。
一、农村公共卫生工作的战略重要性
(一)农村公共卫生是深化医药卫生体制改革迫切任务
当前我国农村卫生工作比较薄弱，特别是农村公共卫生发展水平与飞速增长的农村健康需求水平及经济社会协调发展要求不适应的矛盾日渐突出。《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》中提出，全面加强公共卫生服务体系建设，完善以基层医疗卫生服务网络为基础的医疗服务体系的公共卫生服务功能，促进城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务;《意见》还指出，大力发展农村医疗卫生服务体系。进一步健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村医疗卫生服务网络。大力发展农村公共卫生，建立健全农村公共卫生服务体系，是医改工作的重要内容和关键环节，是国家重大决策能否真正落实，实现人人享有基本公共卫生服务这一目标需要解决的问题。
(二)农村公共卫生是农村卫生和公共卫生的交汇点
首先，农村公共卫生是农村卫生的重要组成部分。农村卫生关系到振兴农村经济、维护社会发展和稳定和谐的大局，对提高全民族素质具有重大意义。基层医疗服务体系的建设、公共卫生事业的延伸、新型农村合作医疗制度的实施，不断丰富着农村卫生工作内涵，使农村卫生工作内容逐步多元化、规范化和科学化。当前，各级政府纷纷出台政策，将加强农村公共卫生工作作为贯彻党中央、国务院关于加强农村卫生工作精神的重要举措来抓，说明了农村公共卫生在农村卫生中占有举足轻重的地位。其次，农村公共卫生是公共卫生工作的网底。公共卫生服务的内容很丰富，包括疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、慢病管理、精神卫生、卫生监督、计划生育等。因此，加强公共卫生服务体系建设，必须充分考虑农村公共卫生服务能力建设，必须将精力和财力向基层领域倾斜，将更多的公共卫生服务项目向广大农村延伸，才能够真正实现《意见》中提到的促进城乡居民逐步享有均等化的公共卫生服务。
二、当前我国农村卫生事业发展存在的主要困境
(一)农村公共卫生体系不健全，缺乏运行保障机制
由于当前对农村公共卫生投入不足，补偿机制不健全，使得农村公共卫生防控工作形势严峻，疾病预防控制、妇幼保健、精神卫生、爱国卫生以及重大突发公共卫生事件处置等能力极为薄弱。从当前了解的情况看，绝大部分农村基层卫生单位将工作的定位放在谋求生计上。为了生存，基层医疗单位依然走着以药养医的老路，缺乏足够的精力和财力来发展农村公共卫生服务。这种现象在村卫生室表现得尤为突出。绝大多数村卫生室都没有纳入乡村一体化管理，多为自负盈亏，主要靠开展基本医疗业务创收，且收入十分有限。在公共卫生方面的收益仅仅只有每个月的100 元左右。业务收入微薄及公共卫生服务补贴不到位决定了村卫生室一方面在人员配置上不足，大部分村卫生室只有1～2 名村医;另一方面要多看病，多创收，其结果是导致在公共卫生服务上精力不足。当前，能配备专职防疫保健医生的村卫生室麟角凤毛。因此，从整体看，农村公共卫生体系网底功能弱化，缺乏开展公共卫生工作的长效激励机制，主动开展公共卫生工作的积极性不高。
(二)农村卫生人才极度缺乏，且配置不合理
由于农村工作条件、工资待遇的限制，导致农村卫生人才严重不足。目前能长期在农村基层医疗单位工作的大学生很少，大部分是学历不高，年龄偏大，知识技能掌握不够的人员。在乡镇卫生院，从事公共卫生工作的人员学历偏低，未接受过公共卫生或预防医学等专业教育，且由于财政困难所导致的人员编制缺乏，使得很多应该开展的公共卫生工作无法真正落到实处。
(三)农村卫生资源乏匮，医疗设施落后
首先，目前我国城乡卫生资源配置和结构尚不够合理。数据显示，我国80%的医疗资源集中在城市，其中2/3 集中在大医院，基层卫生服务和农村卫生资源严重不足。随着经济体制改革和市场转型，农村卫生工作失去了集体经济的支撑，原有的卫生筹资机制、办医形式以及农民健康保障制度等受到影响。近年来，农民健康水平提高缓慢，一些地区甚至出现下降趋势，城乡卫生状况和居民健康水平的差距进一步拉大，如农村婴儿死亡率、孕产妇死亡率均高于城市3倍，一些农村地区重大传染性疾病、地方病发病率和患病率居高不下，甚至死灰复燃。其次，在我国广大农村特别是贫困、边远地区农村中，农民普遍缺乏卫生知识，自我保健意识淡薄，小病扛、大病拖的后果往往是小病拖成大病，大病导致劳动力丧失，甚至倾家荡产。因贫致病，因病返贫的恶性循环制约了农村经济和社会的发展，正在变成中国城乡的一个突出社会问题，巨额医疗费用或劳动能力的丧失使许多人的生活水平降到贫困线以下。县乡村三级医疗防疫保健网本是我国卫生体系的特点和优势，在第一次农村卫生革命中发挥了关键性作用。其中，乡镇卫生院是三级保健网的枢纽，发挥着承上启下的作用，承担着预防保健、基本医疗等多项基本卫生服务;村卫生室是网底，在为村民群众提供安全方便的常见病诊治服务，在公共卫生和预防保健方面发挥着重要作用。但是，上个世纪80年代以后，大批专业医疗人员从农村返回城市，乡镇卫生院的人才大量流失。加之乡镇财政实力有限，大多数乡镇卫生院所获的补助是越来越少，生存面临危机。
第三篇：西部贫困地区县域义务教育均衡发展面临的困境与对策
摘 要：随着经济的发展和社会的不断进步，我国义务教育已经全面普及，进入了巩固普及成果、着力提高质量、促进内涵发展的新阶段，西部贫困地区义务教育也有了较大的发展。但目前从总体上看，西部贫困地区义务教育均衡发展仍面临着一系列困难和挑战。学校教育的“硬件”设施、师资队伍等差距非常明显。造成县域义务教育发展不均衡的主要原因是长期以来教育政策中的“ 城市中心”取向和重点学校制度、国家对义务教育的投入不均、城乡师资力量悬殊和贫困家庭收入水平低等。本文在分析、研究的基础上，提出了解决县域义务教育发展不均衡问题的几点对策。
关键词：均衡发展;西部义务教育;对策
中国西部地区包括12个省、市和自治区，占中国人口总数的29%。西部贫困地区由于历史的和现实的、主观的和客观的等原因，县域内义务教育的教育资源、师资力量、教育条件等形成明显的差距。在当前，我国义务教育已经全面普及，进入了巩固普及成果、着力提高质量、促进内涵发展的新阶段。由于义务教育阶段受教育人数最多、涉及面最广，因而社会对义务教育公平最为关注。基础教育的大头在农村，不加快西部农村教育的发展，缩短城乡教育差距，就不可能实现基础教育的均衡发展。面对全面建设小康社会和加快推进社会主义现代化的新任务，面对将人力资源大国建设成人力资源强国的新形势，面对人民群众要求接受更加公平和更高质量教育的新期待，需要全面贯彻落实科学发展观，进一步推进义务教育均衡发展。
一、义务教育均衡发展的内涵
义务教育作为政府提供的一种基本公共服务，具有公益性、普惠性、公平性的特征。
均衡发展是义务教育的应有之义。
基础义务教育均衡发展，就是在教育公平、教育平等原则的支配下，国家制定的有关基础义务教育法律、法规和政策，各级政府和教育部门制定的有关基义务础教育法规、政策，都要体现义务教育均衡发展的基本思想，不同地区之间、城乡之间、学校之间、群体之间的基础教育资源，必须均衡配置;各级学校和教育机构，在具体教育活动和教学活动中，要为每一个受教育者提供均衡的教育和发展机会。从教育资源的配置看，教育的“硬件”设施，包括生均教育经费、校舍、教学实验仪器设备等的配置，教育的“软件”，包括教师、图书资料等的配置是否均衡;从教育结果(目标)看，包括学生能否在德智体美劳等方面均衡发展、全面发展;从教育的功能看，是指教育所培养的劳动力，在总量和结构上，是否与经济、社会的发展需求达到相对的均衡。
约翰·罗尔斯对教育公平有三种理解：“①教育机会的公平;②教育过程的公平;③教育结果的公平。”[1] 还有研究提出，“均衡发展”是一个动态性的原则，均衡是为了大面积提高教育质量，不是搞“一刀切”，而是要鼓励办出特色;“均衡教育”也不是限制发展，把高水平的拉下来，而是要鼓励发展快的地区提高质量，在发展过程中逐步把水平不高的拉上来;“均衡发展”不是低水平、停滞不前静态的教育，而是不断发展、与时俱进的教育 。
另外教育具有平等化的功能，它是社会发展的一种平衡器和稳定器，也是社会再分配的一个调节手段，通过教育能够促使处于弱势状态的人群向上层流动，从而增进社会的平等，促进社会的稳定。
二、县域义务教育非均衡发展的表现和成因
(一)表现
1.学校教育的“硬件”设施差距非常明显。县城各个学校基本配备了计算机、多
多媒体、数字化教学软件等先进仪器设备，校舍、运动场等都达到标准化建设。有的还有塑胶操场、人工草坪球场等;而乡村的一些中小学却只有陈旧不堪的教学楼，在很多村点小学更有危房存在，课桌椅破旧，其余什么硬件设施都没有，成为遗忘的角落。
2.师资队伍差距大。县城各个学校集中了大批高素质教师，具有高级职称的教师和骨干、学科带头的教师特别多，不论是学科、学历、知识结构还是年龄结构，都达到了比较高水准的配置。而乡村学校教师队伍地域分布、文化结构不合理，骨干教师和学科带头人缺乏，骨干教师流失严重，导致教学质量不高。乡村小学英语、图、音、体、信息技术课的教师非常缺乏，学历偏低，学历达标与能力达标反差大，是农村教师普遍存在的问题。
3. 优质生源过度集中于县城中小学(特别是中学)，择校风在县城屡禁不止，择校问题越演越烈，中考升学分数排位，就近入学政策不仅没有阻止择校行为，反而是择校问题越演越烈。
4.与县城相比，乡村中小学辍学率高，贫困家庭、农民和外出务工人员等弱势群体子女教育薄弱。
(二)成因分析
1.教育政策中的“ 城市中心”取向和重点学校制度是导致教育发展失衡的根本原因。长期以来，我国城乡二元结构体制形成了一种“城市中心”的价值取向：绝大多数地方政府执行的是对城市中小学校进行倾斜的教育政策，这种政策直接表现为在教育财政和教师人事制度向县城学校倾斜。其结果是：县城的教育普及程度远高于广大乡村地区，县城中小学校占有的物质资源和优质教师资源比乡村学校高得多。[2]有的地方政府有钱在县城建“示范学校”、“窗口学校”，却无钱帮助农村的不合格学校达到基本标准。这种发展却是以牺牲非重点学校的发展为代价换来的，它拉大了重点学校与非重点
学校的差距，加剧了基础教育领域内部资源配置的失衡。
2.现在的乡村中小学教师中有很多是民转公的教师，他们原来大多是高中甚至有少数是初中毕业，还有相当部分是中师大专毕业生。随着近年来大规模的在职学历进修的开展，乡村中小学教师学历大都达标。但乡村教师学非所教的现象非常突出， 再加上培训质量低，造成了大部分农村中小学教师学历虽然达标了,可实际教育教学能力水平和整体素质并没有得到相应的提高。农村教师的福利待遇偏低，教师的地方性补贴、住房等待遇很难落实。导致了大多数乡村中小学骨干教师千方百计地调往条件和待遇较好县城学校。教师队伍整体水平不高，福利待遇偏低，生活条件差，工作繁重，是制约县域教育均衡发展的关键问题。
3.在现阶段优质质量教育资源还处于稀缺状态下，乡村优秀的小学毕业生纷纷涌入县城重点中学，对于学习成绩一般的学生，有点能力的家长也都会千方百计把自己的子女联系到县城重点中学就读，就近入学政策不仅没有阻止择校行为，反而是择校问题越演越烈，使得乡镇薄弱学校的生源和社会声誉越来越差，教育的质量越来越差低。
4.一部分西部边远地区，尤其是初中辍学现象还相当严重。出现这种情况的原因是多方面的。首先是有些家长和学生对到学校受教育的重要性认识不足，特别是生活比较困难的一些家庭，驱使一部分学生出现长期辍学或者在西部的季节性辍学。还有因学习成绩差而造成的厌学，这在很多地区已经成为学生厌学的主要原因。其次是学校基于升学压力造成了一部分学校放任，甚至施加压力让学生辍学，从而减少毕业生的基数来提高升学率和平均成绩。另外在西部某些山区，由于布局调整使得学校过于集中后，增加了一些学生上学的难度。
四、县域义务教育均衡发展的对策与建议
针对目前西部贫困地区县域义务教育所面临的困境，结合分析当前国家的相关
教育政策，笔者认为，要促进西部贫困地区县域义务教育均衡发展，确保努力实现2012年义务教育区域内初步均衡、2020年区域内基本均衡的新目标的早日实现，亟须在以下几个方面做出积极的努力。
(一)各级政府要切实承担责任，为推进县域义务教育均衡发展创造良好环境 1.牢固树立均衡发展的指导思想。各级政府要充分认识推进义务教育均衡发展是政府工作的重要内容，在资源配置、政策制定和宏观指导等方面体现均衡发展的要求，即政府的投入对每一个学生来说都是平等的，具体说来，就是学校的生均占地面积、生均建筑面积、生均图书和仪器设备等应大致相当，而不应当是相差悬殊。当然，投入均衡并不是搞平均主义、整齐划一，而是更要向薄弱学校、弱势群体、落后地区倾斜，及时帮助解决实际问题。
2.强化政府投入责任。“要完善公共财政支持体系，落实好“三个增长”要求，大幅度增加义务教育投入。对省、市、县三级政府在义务教育均衡发展中的投入责任要划分明确，完善经费保障机制。尤其是省级政府要加大统筹力度，调整财政支出结构，新增教育经费优先用于县域义务教育均衡发展，不断提高保障水平。”[3]
(二)扶持薄弱学校，实现校际间教师资源的均衡发展
扶持基础薄弱的学校是缩小校际间差距的重要手段。薄弱学校是由于实行重点学校制度而对非重点学校的教育资源配置不足而形成的。教师队伍素质决定教育质量，要改变薄弱学校的状况，从根本上必须建立一支高素质的教师队伍。
1.在经费和教师资源配置上倾斜。在资源配置上，取消长期以来教育资源优先向重点学校配置的倾斜政策，不再把有限的资金、教学设施和优秀教师主要流向重点学校，而是向乡村学校和城区薄弱学校倾斜。教育经费调配优先保证薄弱学校;设立专项特困
扶助经费，补助簿弱学校;对薄弱学校教学设施、图书资料无偿划拨或增大补助;为鼓励教师稳定于贫困地区工作，地方财政在实行教师工资统发的基础上，对贫困地区教师增发补贴。
2.师资培训政策倾斜。教育行政部门应针对薄弱学校教师素质低的现状，制定相关政策对薄弱学校教师进行培养和培训：①通过定向培养、优先安排在职教师参加各种脱产或在职教学业务进修、分配优秀师范院校毕业生和选派优秀中青年骨干教师定期支教等多种途径，充实薄弱学校的教师力量;②通过与重点师范院校结对、与重点师范院校的骨干教师结对的方式，由重点师范院校帮助薄弱学校培养、培训骨干教师;③加大对教师进行现代教育技术和技能的培训，主要包括计算机应用能力等级培训、多媒体等应用技能培训，促进现代教育技术与学科课程的整合，逐步缩小城乡教师的 “数字鸿沟”。
(三)突出弱势群体补偿，切实解决好农村儿童、流动儿童和县城家庭经济困难子女等弱势群体的义务教育问题
对于弱势群体，必须加大扶持力度，帮困助学，使均衡教育得到有效提升。弱势补偿主要通过公共财政资源对社会低收入阶层、流动儿童和留守儿童、农村和边远地区人口接受义务教育进行补偿，教育投入坚持向经济欠发达地区和弱势群体倾斜。特别要解决农村困难学生入学难和农民工子女入学问题，必须建立严密的监督机制，充分保证国家财政转移支付的补贴资金全部用于困难学生，流动人口子女全部安排在公办学校免费就读，地区财政给予充分的经费保障，要保证乡村学生和城市学生享有同样的教育，要减少农村义务教育阶段学生辍学率、失学率,政府必须担当起主角。
参考文献：
[1][美]约翰·罗尔斯(著)·何怀宏(译)·正义论[M]·北京：中国社会科学出版社，1988·3-56
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※ 作者简介：1.莫永生(1978-)，男(壮族)，广西东兰县人，西南大学教育学院硕士研究生
研究方向：教育基本原理
2.莫忠纯(1974-)，男(壮族)，广西东兰县人，广西东兰县中等职业技术学校
第四篇：行政服务中心发展的困境与思路
行政服务中心的成立、运行与发展
摘要:本文简要回顾了行政服务中心的成立与架构，总结了运行成效和机制，梳理了在运行过程中的困境，最后，通过研究各地的改革与实践，试图为行政服务中心的发展提出一些有益的思路。
关键词:行政服务中心，行政审批制度，行政许可法
随着行政体制改革的不断深入，我国在服务型政府建设方面进行了卓有成效的探索。近年来，各地建立的行政服务中心就是在现有政府架构下，围绕提供公开透明优质高效审批服务，转变机关工作作风和改善政府形象的创新实践。行政服务中心(有的地方称为审批中心、政务大厅、便民服务中心等)，有人将其理解为政府整合职能集中审批的服务场所，也有人理解为综合性的行政服务机构，为便于讨论使用，本文选取后一种理解。
一、行政服务中心的成立
(一)成立及动因
1999年初，浙江省金华市首开全国先河，设立市政府集中办事大厅，将全市46个具有行政审批权的委办局的审批办证业务全部集中在大厅，这一粗放集中的举措却成倍地提高了行政效率。随后，浙江省上虞建成了全国第一家真正意义的行政服务中心，有专门的管理机构和管理人员，形成一套比较完整的管理制度。2001年，安徽省最早成立了省级政务服务中心，随后，天津市、四川省等也都成立了省级政务
1 服务中心。目前，全国绝大部分地市县均设立了行政服务中心，星星之火愈演愈烈，其成立动因可大致总结为以下几点：
1、行政管理体制改革的必然产物。在计划经济时代，行政审批是政府管理经济的重要手段，涵盖面广，涉及领域多，在经济社会生活中发挥过重要作用。随着市场经济的不断发展，名目繁多、程序复杂、时限过长的的分散式的行政审批制度与时代越来越不适应，加之腐败不断的种种丑闻，损害了政府形象和人民利益，妨碍了经济社会的健康发展。改革总是在反映最强烈的地方突破，因此，伴随着行政管理体制改革的春风，行政服务中心这种集中部门审批权力实行阳光透明运行的新型模式得以遍地开花。
2、转变政府职能的有效载体。过去“大政府、小社会”的管理模式，部门职责不清，工作人员服务意识、责任意识、效能意识淡薄。而行政服务中心作为新生事物，在设计运行上就以服务经济社会发展为职责，以“廉洁、规范、高效、便民”为运行原则。正是这种先天的优势，行政服务中心成为了转变政府职能的载体，在建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制方面起到了推动示范作用。
3、优化地方发展软环境的需要。在资源、人口、区位优势无法改变的前提下，各地之间的竞争最终趋向于软环境的竞争，良好的政务环境可以加快项目落地速度，使投资者近悦远来。因此，设立行政服务中心，将与企业生产、项目运作密切相关的行政审批服务事项纳入行政审批大厅集中办理，成为各地优化投资发展软环境的首选。
(二)组织架构及职责
2 行政服务中心的组织架构一般为管理层和窗口服务层，窗口服务层工作人员受中心和派驻单位双重管理，人事财务关系等在派驻单位。管理层一般设有综合、督查、行政三个处室，10个左右的行政编制或全额事业编制。为增强权威性，方便协调部门，行政服务中心的主任或比部门高配半格，由政府常务副市长兼任，或与部门平级，由政府副秘书长兼任。
行政服务中心的主要职责为对各部门进驻大厅集中办理的行政审批项目和行政事业性收费进行组织、协调、监督管理和服务。如马鞍山市行政服务中心的职责为：①负责制定行政服务中心有关规章制度、管理办法并组织实施;②负责对进入行政服务中心的窗口单位工作人员进行现场管理，并负责对其培训、考核;③负责协调进入行政服务中心的部门和服务项目的确定和调整，并对审批项目的办理情况进行协调、督查;④负责对涉及两个以上部门行政审批项目联合审批的组织协调;⑤协助市纪委、监察局处理窗口单位人员有关违法、违纪行为;⑥组织开展调查研究，及时准确地想市政府领导反映情况并提出建议，承担市政府领导交办的其他工作。
二、行政服务中心的运行及困境
(一)成效及运行体制
行政服务中心的出现，在形式上使政府的行政审批发生着许多转变：分散审批向集中审批的转变，无限期审批向限时审批的转变，串联式审批向并联式审批的转变，部门内部操作向窗口公开审批的转变，提高了办事的透明度和高效率，得到了企业、投资者和社会公众的广泛认可。经过探索
3 和实践，行政行政服务中心基本形成了一套较为完整规范的运作模式，各地的运行体制大致可以归纳为以下六个方面：
一是分类办理制。根据职责、权限，将审批事项划分为即办件、承诺件和上报件，分类予以办理;二是充分授权制。各进驻部门设立窗口首席代表，将项目的审批权力以《授权委托书》的形式授予首席代表，负责即办件的核准、承诺件和上报件的审核等等;三是首问负责制。行政服务中心指定一名工作人员作为承办责任人，由其负责陪同和指导申请人完成全部事项;四是服务承诺制。按照高效、便民、廉洁的要求，对行政审批事项进行流程再造，精简服务环节，提高服务效能，公示公开审批项目的承诺期限、服务质量、收费标准等;五是链条审批制。对相互关联的审批事项，按照“一门受理、抄告相关、同步审批、限时完成”的要求，由行政服务中心牵头，各部门窗口联合审批、联合勘验、快速办结;六是一口收费制。严格落实“收支两条线”的规定，部门窗口向申请人出具统一印制的收费票据，所涉及的税费一律由行政服务中心银行窗口收取。
(二)运行困境
一是法律依据缺失。行政服务中心作为一项自下而上的改革，国家并没有任何法律法规对其的法律地位和职能定位作出明确的界定。行政服务中心究竟是一个场所，还是一个机构;是审批业务主体，还是监督主体?这是行政服务中心最大的法治困境，也由此造成机构设置上的职责不明、手段缺乏等问题。
二是制度保障缺失。行政服务中心的设立依据来源于地
4 方政府的行政命令，地方党委、政府的改革决心和支持力度直接决定了行政服务中心的发展和创新。因此，也呈现出全国各地行政服务中心发展不平衡的态势。事实上，地方政府的工作重心总会发生变化，领导的关注也会随之转移，一旦如此，行政服务中心则有被形式化和边缘化的危险。
三是管理手段缺失。对于审批项目，各部门均有明确的法律授权，现实中存在的政府权力部门化、部门权力利益化不良倾向，即使政府三令五申统一集中办理，但事项进权力不进、明进暗出、体外循环等现象屡禁不止;与此同时，关系窗口工作人员升迁、福利等方面的人事、财务关系都在原单位，窗口必然“为本单位谋福利”，面对这样的现实困境，行政服务中心没有铁的管理手段。
四是服务体系断层。行政服务中心大都局限在市和区县两级设立的，在条块分割的管理体制之下夹缝生存。而行政服务必然要求审批部门实现从上到下的信息沟通与协作，但是，一方面，大部分省份和乡镇的行政服务机构设立不到位，另一方面，上下级改革不统
一、步调不一致，无法实现省、市、县、乡四级行政服务的整体衔接，导致服务体系断层。
三、行政服务中心的发展思路
随着我国体制改革的不断深入，经过了十余年发展历程的行政服务中心已处于何去何从的交叉路口，必须认真加以总结、思考，理清未来的发展方向。可喜的是，各地在行政服务中心的管理与运行方面有很多突破性进展，很多地方开展了相对集中部门审批权的制度改革，成都市武侯区等地在行政服务中心的基础上成立了行政审批局等，这些改革从不
5 同层面加强了行政服务中心的建设，具有很强的借鉴意义。行政服务中心的发展，要从政府职能转变、行政审批制度改革、明确法律定位等方面入手，才能取得更进一步的进展。
(一)转变政府职能是行政服务中心发展的源动力。在市场经济条件下，政府要从对市场的和社会的全面管理中退出来，把主要精力放在宏观调控、制定规则、监督协调和提供公共产品上来，能交给市场、中介组织或企业主体自主解决的事情坚决不管，将涉及国计民生的事情管好办好，与市场经济利益彻底脱钩，承担守夜人角色。这样的理念支配下，行政审批将不再称之为“权力”而是“服务”，作为向社会提供无形的政府服务产品的行政服务中心也就有了发展壮大的源动力。
(二)开展行政审批制度改革是行政服务中心发展的必然路径。行政审批制度改革，一是要对部门行政审批项目的清理和精简，主要针对行政审批项目进行合理性、合法性、必要性等方面的审核，各地一般都是几年开展一次，属于常规性动作，无需赘述;二是要相对集中部门行政审批权，建立审批与监管分离的体制。《行政许可法》第二十六条赋予了地方政府的这一职责权限，很多地方称之为“两集中两到位”审批制度改革，具体内容是，由地方政府组织各部门整合行政审批职能，设立行政审批科室集中审批职能，然后将事项、权限和科室全部集中到行政服务中心统一办理，确保行政审批服务事项从受理、办理到发证都在行政服务中心完成。这样，一方面解决了部门重审批轻监管、用权不担责的突出问题，另一方面解决了窗口只挂号、不看病、环节多、
6 效率低的群众反映强烈的问题。这样，将部门行政审批相对集中到行政服务中心，不改变审批项目的主体，行政服务中心仅对项目进行监督、管理、协调，属于渐进式的改革模板。
(三)建设网上服务平台是行政服务中心发展的重要方向。当前，各地都在开展网上审批系统的建设，打造“外网受理、内网办理、外网反馈”的工作机制，通过行政服务中心外网向企业和群众提供零距离服务，通过政务内网传递申请材料、完成审核签批环节，打造综合性政务公开平台。从各地实践情况来看，建设网上服务平台要重视解决以下问题：一是要定位准确。行政服务中心网上服务平台是地方政府面向社会提供综合性服务的平台，与各部门的网上服务平台存在资源整合关系而不是取代作用。二是要技术过硬。该系统除要具备与不同部门系统的互联互通特性外，必须运行稳定、易于学习、方便使用。三是配套措施齐全。要完成网上审核签批环节，必须配套建设电子签章系统，这一点邯郸市等地已进行了实践，效果良好。
(四)健全运行管理机制是行政服务中心发展的内在要求。一是理顺管理机制。成立更高层次的管理机构或议事协调机构，可以采取邯郸模式成立行政服务中心管理委员会，作为市政府特设直属机构，赋予其对全市行政审批、招标投标和便民服务管理协调的职责。二是要健全绩效考核机制。党委、政府要赋予行政服务中心对各部门行政审批服务的考核评优权，并与目标绩效考核挂钩，行政服务中心对进驻的窗口工作人员享有年终考核权。三是健全行政服务监察机制。市纪委、监察局向行政服务中心派驻监察室，负责受
7 理和处理对行政服务中心工作人员违规违纪行为的投诉，对窗口办事效率，服务态度等情况进行监督检查。四是健全人文关怀机制。加大财政投入力度，改善行政服务中心的办公条件，提高窗口工作人员的生活福利和相关待遇，统一订做工作服，建设图书阅览室、党员活动室等配套设施，调动服务的能动性和积极性，增强凝聚力、战斗力。
(五)明确法律定位是行政服务中心发展的终极目标。《行政许可法》第二十五条明确规定：经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统
一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。这一规定可以做以下解读，一是省级人民政府有权设立行政服务中心作为行政机关，行使有关机关的行政许可权，但违背了部门审批所依据的法律法规，二是省级人民政府有权确定某一个行政机关行使有关的行政许可权，但环保局总不能抓规划审批，这样又不具备操作性。在这里，法律规定的抽象性与现实操作的确定性遇到了激烈的碰撞。成都市武侯区、苏州市吴江区走出了一条新路子，那就是积极争取支持，组建行政审批(服务)局并列入政府工作部门，将全区的行政审批职能全部划归行政审批(服务)局，作为行政审批的执行机关。这一改革突破了以管辖对象的不同设立不同行政机关的政府管理体制，但决策、执行和监督相分离的体制现状却符合行政管理体制改革的要求。“先行试点，地方突破，中央肯定，再行推广”，或许这是行政审批制度改革的最终路径，也终将为行政服务中心正名、确权。
第五篇：村级财务面临的困境及化解对策
我们最近开展的一项审计调查显示，当前村级财务存在一些困难和问题，应加以重视与解决。
村级财务所面临的困境
1.收入少，集体经济发展缺乏后劲。从调查的10个行政村来看，目前，其收入来源主要为土地荒山发包的上交收入及"一事一议"筹资等，而集体经济组织收入几乎空白。
2.村级非生产性支出比重居高不下。调查统计10个村全年支出中，村干部报酬占59.97%，招待费占15.67%，而对农田水利等基础设施方面的投入仅占15.17%。
3.债务沉重，化解能力降低。半数以上村的负债均超过百万元，主要是由于拖欠村干部工资、垫付农业税、村道路建设和为完成达标项目而举借的债务。
5.监督机制不健全，村级财务管理没有透明度，民主理财小组监督乏力。从调查情况看，许多行政村虽然设立有内部民主理财机构，但村民理财小组形同虚设，没有发挥应有的监督作用。村级财务公开也没有做到真正公开透明，有的村很少公开财务收支情况，只是在农经部门督促下偶尔做部分公开。
6.会计队伍不稳定，人员素质较低。从调查结果看，大部分农村会计人员不仅年龄偏大，知识老化，而且随着村级领导的换届经常变动，且接受专业技术培训的机会很少，难以胜任新形势下的农村财会工作。
改进村级财务困境的对策
1.大力发展村级经济，扶持农民创业，这是解决农村和农民问题的根本所在。继续坚持集体资产保值增值的原则，完善村办企业产权制度的改革，充分发挥资源优势，以市场为导向，不断调整农村产业结构，加快农业产业化进程，发展特色优质产业，壮大集体经济，增加集体收入。
2.规范支出，尤其是非生产性支出。对招待费、办公费、差旅费等实行从严核定，定额管理，限额包干，不得超支。对各项支出实行"一支笔审批"制度，严格控制杂支、补贴等非生产性支出，严禁招待费弄虚作假，移花接木，坚决杜绝白条列支行为。合理设置机构，大力压缩村组干部职数，节约开支。根据各村人口规模，核定村干部人数，村党支部和村民委员会成员应控制在4至5人，村干部可以交叉任职，兼任所在组的村民小组长。
3.加大债务清理力度。按债权债务发生的时间，形成原因，分类研究化解方案，严格债务管理。对由于兴办集体企业形成的债务，可以通过股份合作、租赁、拍卖厂房设备等偿还;兴办公益事业举债的，通过集体经济收益或"一事一议"适度解决;垫付农业税形成的债务，清收尾欠主要通过宣传、耐心细致的给欠缴农户做工作，对有偿还能力而拒绝偿还的钉子户，必要时可以运用行政、法律的手段加以清收。同时，要严格控制新债的发生，各村不得擅自借债，确需借款的，要经村民主理财议事组和村民代表会议审议通过。
4.规范账务处理，建立健全与完善村级财务管理制度。对集体财产物资的使用和维护，要落实专人负责，明确责任，建立资产实物明细账，分名称、品种登记，定期盘点，确保账实相符。资产****、转让、租赁都要按相关规定进行处理，所收资金也必须全部存入经管站或会计站账户进行专户管理。建立固定资产的折旧制度，使得固定资产核算更趋合理化。规范票据管理，对村集体和农户之间的资金往来要使用政府统一签发的付款凭证和收款凭据等农村收付款专用票据。严禁使用白条和不正规的发票入账。村级所有的支出发票经村支书、村主任审签后，经管站认真进行审查：一审收支的真实性、合理性、合法性，对不真实、不合理、不合法的原始凭证不予办理;二审是否经过集体审核、符合民主理财原则，对签字审核手续不健全的发票予以退回;三审票据的完整性，对记载不准确、不完整的原始凭证要求更正或补充。
5.强化内部控制与外部监督，把民主决策和民主监督有机结合，建立起一套便利、可行、有约束力的监督制约机制。加强村级财务的监控工作，把村级财务纳入镇审计对象，增强审计监督力度。规范民主理财程序，完善民主理财办法。由村民代表大会选出小组成员，监督村级各项财务制度的执行，执行与规范财务公开制度。
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