公共财政视角下的我国高等教育公平问题研究

一、问题的提出

高等教育公平问题一直以来备受关注, 其重要性和我国高等教育发展和改革息息相关。《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010—2020年》的工作方针是“优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量”。《纲要》把促进公平作为工作方针, 是实现习近平总书记提出的“关注青年学生成长成才, 大力培养中国特色社会主义建设者和接班人”教育总方针的基础保证。我国高等教育将完成精英教育——大众化教育——普及化教育的转变, 但随着高等教育规模的不断扩大, 就读人数的大幅增加, 对于教育经费的需求也随之不断增加。相对于教育需求, 教育资源总是稀缺的, 一方面公共财政领域的教育经费总是紧缺的;另一方面, 教育质量又不容下降。[1]要解决这一问题, 必须加强对这一部分经费的计划和管理, 开源节流, 提高其利用效率。而这恰恰是高等教育财政的应有之意。因此, 高等教育公共财政对高等教育事业的发展具有十分重要的意义和作用, 其投入上的不公平以及高校资源配置的不均衡等问题凸显。

二、我国高等教育不公平的具体表现

(一) 高等教育公共财政投入不平衡

1. 教育经费总投入逐年增加, 但和发达国家相比还稍显不足

中央和地方各级政府对教育的投入我们称为国家财政性教育投入, 是各级教育机构最重要和稳定的经费来源。高等教育财政经费长期占其15%左右, 相对稳定, 但经费是逐年增加的。从2012年至今, 连续6年超过4%的中央基本目标, 但还未达到世界平均水平的7%的比例, 部分发达国家更是达到了9%左右的比例。

2. 各级别大学经费投入差异依然显著, 文理科高校经费同样差异明显

在财政经费总量不足的情况下, 国家和地方对不同层次高等院校的投入也存在较大差异。以“双一流”建设高校为例, 2017年预算排名第一名的清华大学 (233.35亿元) 与排名最后的中央民族大学 (13.89亿元) 相差20倍。这个数字是中西部的入选“双一流”大学的总和还要多一些。目前, 教育经费超过100亿的有7所大学, 有4所大学的教育经费还不到10亿。

(二) 高等教育经费拨款方式不合理

我国目前使用的高校经费拨款方式是“综合定额+专项补助”, 综合定额以在校生数量和生均成本为基本依据制定, 专项补助根据高校特殊需求, 学校向教育主管部门申请批准确定。其中的生均成本是以往决算并考虑物价涨幅等情况的资金增长, 而不是实际的教育成本。如前所述, 包括“双一流”在内的国家拨款高校的经费存在较大差异, 而各地区的生均经费根据所在地区的经济和重视程度等因素制约, 差异性较国家拨款高校更为明显。2017年一般公共预算高等教育经费增长率最快的省、自治区分别为西藏、河南、云南。西藏增长率达到23.05%, 河南、云南分别为15.78%、14.42%。西部地区的贵州和宁夏增幅也较大, 超过10%。黑龙江呈现负增长, 增幅-0.5%, 内蒙古、吉林、山西、天津、辽宁增幅不高, 未超3%。山东省此项占比最高, 超过20%, 达到20.40%。其次为贵州, 达19.69%。河北、浙江、江苏、广西占比均超18%。北京高校生均一般公共预算教育经费支出达63805.40元, 西藏为34070.32元, 上海为33711.72元, 位列前三, 较低的省份还不到10000元。[2]可见各地区、各级别高校的生均经费资源存在不平衡, 只有少数地区较高, 大部分区域虽逐年增长, 但仍处在较低水平。而在专项补助方面, 各地区更具有一定随意性, 不考虑经费配置的效益。由此可见, 因为高等教育财政拨款机制缺少科学的效益效率理念, 无法有效衡量各高校对国家以及各地区经济发展、社会服务的贡献;而地方财政支持又存在差异性, 造成了高等教育的不公平。

三、解决我国高等教育不公平问题的对策

(一) 稳步提升高等教育财政经费占GDP的比例

从2012年, 我国国家财政性教育投入占GDP总量的比例突破4%, 达到了中央的基本目标, 且逐年继续增长。国家财政性教育经费占国内生产总值4%的投入指标也是世界衡量教育水平的基础线。2012年我国突破4%的比例时, 欧美发到国家的比例在5%左右。2017年我国达到4.14%, 而发达国家的比例均在9%左右, 且发达国家的GDP更高。现阶段我国GDP呈现良好稳步上升, 应进一步提高财政性教育经费占GDP比例, 缩小与国际平均水平的差距。

(二) 优化高等教育资源区域配置

优化高等教育资源配置, 目的是减小各地区高等教育水平的差异, 目标是实现各地区高等教育平衡发展, 手段是通过适度调整以往的优势偏向型政策。具体办法:首先, 重新合理分配财政性教育投入, 把过去重点扶持高水平大学适度向普通高等院校, 尤其是不发达地区的高校倾斜;其次, 利用高水平大学的自身资源和科技转化的优势, 加强校企合作、校企成果转化, 让高校勇于自筹经费和赞助;第三、进一步优化高校资源、合理布局。通过高水平大学合并或合作地方院校, 成立高水平大学地方分校, 或者应用型分校等新模式, 这样可以减少财政投入, 增加高校自主合理灵活的根据自身情况分配经费, 达到效益和效率最优。第四、在适当的时候增加中西部地区大学数量, 提高当地考生入学率。

(三) 优化调整高校经费拨款形式, 吸纳国外先进经验

我国现行的高等教育拨款方式中综合定额部分的经费按照“生均经费”标准计算, “生均公用经费”乘以“学生数”即为该校的综合定额部分。[5]生均经费会因地区不同、层次不同、时间不同而存在差异和变化。该经费拨款方式稳定性差, 拨款的利用程度和达成的效率偏低。这种方式仅仅简单、平等的参照学生数量, 并不能体现对各高校的激励和考核。另外, 教育经费事权与财权的分离分配体制不利于高等教育发展, 无法实现上级拨款部门对教育供求关系的调配。[6]首先, 在现行政策不变的前提下, 政府可以确定合理的基数, 对经常性经费拨款可以在综合考虑货币贬值、物价上涨等因素的基础上采取定额分配方式, 优化、合理配置;其次, 引入激励机制, 将社会贡献和教育产出、项目获得资助情况、毕业生社会需求及满意度、授予学位人数等因素作为考核标准, 同时把年终目标, 结合办学成本和学生数量等效益因素作为激励标准, 使经费拨款分配达到最优;第三、借鉴国外经验, 结合公式法、招标法、绩效法、边际法和合同制等拨款方式, 制定符合我国特色和情况的公式拨款政策, 做到兼顾公平效益。

(四) 鼓励高校开拓经费来源新渠道

1.在建立保障机制的前提下, 引导高校合理规范开拓融资渠道。目前以有个别高校拟采用PPP融资方式弥补经费不足, 利用社会闲置资金建设学校。虽然都是在探索阶段, 还未有成果案例, 但是包括PPP和BOT等融资方式的介入, 对高等教育这种“准公共用品”的事业发展是一直创新和尝试。

2.在校企合作的基础上, 各级高校也要充分利用自己科研教学优势完成成果转化, 鼓励企业依托高校建设科技平台, 提升高校创新动力, 建立自身循环“造血”功能。

3. 在制定制度的保障下, 借鉴发达国家经验建立高等教育基金和发行教育彩票、教育国债。

4.在高等教育税收优惠政策的水平上, 继续扩展社会资源对教育事业的投资与捐赠, 对这部分经费要给予税收政策上的减免, 放宽税前扣除的捐赠范围, 鼓励社会资本投入高等教育发展, 有效缓解高校经费不足的状况。

5.在对高等学校去事业编制和去行政化的改革同时, 可以尝试部分地方本科院校实行股份制改革。对其逐步评估资产, 清产核资后, 可以吸收国企资金, 同时也可以吸纳私企股份, 成立国家控股的有限责任公司。

6.欧美和亚洲部分国家的私立大学比例很高, 且不乏国际著名高校。目前我国民办高校多为二、三本院校, 应该借鉴国外私立大学的办学模式, 加大用政府公共财政经费补贴民办高等教育的力度, 发挥民办高校资金相对充足和管理制度相对灵活的优势, 支持民办高校办特色型大学和高水平大学。

(五) 进一步完善财政转移支付体系

首先, “因素法”是确定其投入的最基本办法。[7]政府就要从区域资源布局、生源结构和家庭指标、教育成本、就业流向等因素分析入手, 建立科学的支付标准和计算体系, 确定生均经费支付转移量, 进而对不同地区投入最合理的财政补偿。其次, 加强引导, 明确职责。中央财政和省级财政的转移支付目标应该不同, 国家财政的转移应从宏观和整体效应出发, 对基础性学科、师范类和民族类培训教育、西部和国培计划以及国防需要进行补偿;而省级财政则需要衡量对本区域经济发展服务所作出的贡献、本地区特色专业和经常性需求等因素对地区高校进行财政补偿。第三、中央应该倡导和加强各省市横向扶持力度, 提高过渡性转移支付的能力, 再依照区域生均经费的不同给予补偿性投入。第四、对于地方性高校, 建议财政转移支付方法可以采取测算当地所支付的生均经费最低支付标准。具体办法是首先计算全国地方性院校生均公用经费作为最低标准, 根据地区经济差异制定各地区的换算系数, 从而用最低标准乘以系数, 取得当地财政经费可以承担的生均公用经费最低要求, 两组数据的差额确定需要财政转移支付的数额。

(六) 继续完善大学生资助体系

我国的大学生资助体系近20年来不断完善, 例如新生入学绿色通道制度的设立, 国家生源地贷款和校园贷款政策的执行, 国家奖助学金和学校奖学金的发放, 勤工俭学办法的实施等等, 国家、地方和学校三级通过“奖、贷、助、补、减、免、缓”七个方面给予家庭经济困难学生帮助。但是目前还存在一些现实问题和细节需要进一步完善。 (1) 随着教育成本的增加, 国家贷款比例、国家奖助学金金额也应该根据社会经济实现动态调节; (2) 奖励和资助类型、量化指标和可实践性方面政府可以向高校放权, 让高校在透明公正的监督下自行制定相应的奖励、资助办法和项目, 合理设置勤工助学岗位, 灵活运用财政资助, 上级主管部门或建立第三方非盈利机构做好审核和监管工作。 (3) 国家助学贷款是每个符合条件大学生先期取得费用的重要途径。可以借鉴国外成本分担形式的“税号查询制”还款办法, 根据毕业生实际情况灵活还款时间。高校和放贷机构通过查询毕业生收入情况, 在他们符合个人所得税纳税标准后, 根据实际收入和当地生活水平动态制定和调整还款比例。毕业生也可以根据实际情况申请提前或延期还款。

摘要：随着我国高等教育大众化向普及化的步伐加快, 影响高等教育改革和发展的不公平现象依然存在。文章以我国高等教育公平问题为研究对象, 从公共财政视角分析高等教育投入不平衡和经费拨款方式不合理两个影响高等教育不公平问题的具体表现。提出解决高等教育不公平问题的六项财政相关对策:稳步提升高等教育财政经费占GDP的比例;优化高等教育资源区域配置;优化调整高校经费拨款形式并积极吸纳国外先进经验;在政府简政放权、政策扶持的前提下, 引导高校开拓经费来源新渠道;进一步完善财政转移支付体系;继续完善大学生资助体系。

关键词：公共财政,高等教育,教育公平,问题,对策

参考文献

[1] 陈晓宇.《中国教育财政政策研究》[M].北京大学出版社, 2012.

[2] 国家教育部.http://www.moe.gov.cn/.

[3] 教育部、财政部、国家发改委.《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》的通知, 2017.

[4] 中国政府网.http://www.gov.cn/.

[5] 周采.公共经济学视野中的高等教育公平[J].南京师范大学学报, 2006, 9 (5) :73~80.

[6] 王雷, 郎安.促进高等教育公平的财政保障机制研究[J].海南大学学报社会科学版, 2009, 4 (27) :182~185.

[7] 黄波, 韩欣欣.关于我国高等教育财政公平问题的探讨[J].教育与职业, 2009, 6 (35) :177~178.