破解三农难题的新思路

第一篇：破解三农难题的新思路

统筹发展：新思路破解“三农”难题

热点不断，政府重视

盘点2003年的“三农”问题，可用“热点不断、高度重视”来概括。

早在春天，非典来袭，让人们看到了农村公共卫生体系建设的重要性。随后，华东各地全面启动农村医疗建设。江西等地出台政策，加大对农村卫生院投资，加快农村医药体系建设试点。全国特殊疾病免费医疗也将写入有关法律，为农村患者带来福音。

年中，安徽省把粮食补贴方式改革扩大到全省。财政补贴给粮食流通领域的钱，第一次直接送到农民手里。农民既没有出卖农产品、也没有出卖劳动力就从国家财政拿到钱，过去还从未有过。

农村费改税在安徽、江西试点成功之后，今年又在全国推广。费改税全面推广与粮食直补，使农民负担大大减轻。仅在江西，实行费改税一年可为全省农民实际减负50亿元，这个数字相当于江西省全年财政收入近14。

夏秋之交，淮河流域一场大涝、江南一场大旱，让人们再度把目光投向农村。而这期间粮油价格波动，引发了全社会对粮食安全、耕地保护问题的再认识，引发了国土资源垂直管理的改革。

最让人难以忘怀的，是温家宝总理在四川农村一次随机的造访。一位朴实的农村妇女向总理倾吐了最难办的事：农民工的工资难以兑现。不久，清欠农民工工资在全国各地进行，一批批农民终于拿到了他们的血汗钱。

岁末，中共中央总书记、国家主席胡锦涛在山东、河南专门就解决好“三农”问题进行考察。“各级党委和政府切实把增加农民收入作为农业和农村工作的中心任务，坚持多予、少取、放活的方针”;“农民工辛辛苦苦工作了一年，一定要保证他们拿到应得的报酬”;“在清理已有拖欠的同时，要完善有关法规制度，加强市场监管，从源头上防止发生新的拖欠”„„总书记的话，既表达了党中央、国务院对广大农民的深情暖意，同时也是对各级党委和政府的殷切要求，即一定要解决好“三农”问题。

农产品涨价搅动市场

围绕“三农”话题，农产品涨价现象引起特别关注，这次涨价是在农产品连续6年价格下滑之后的第一次上涨，经济学家称之为恢复性价格增长。

粮食产量的减少，无疑是涨价的诱因之一。粮食产量是如何减少的?两个“跌破”的说法比较权威：一个“跌破”是粮食播种面积跌破15亿亩，比1998年减少了2亿亩;另一个“跌破”是粮食总产量跌破4500亿公斤，可能在4350亿公斤上下。这样的粮食面积和产量，确实给粮食问题敲响了警钟。

农业部人士分析说，“跌破”有两个主因：其一是结构性调减。一个时期以来，农业结构调整存有误区，简单地压“粮”扩“经”，使粮食种植面积不断下滑;其二是大量耕地被占用。高速公路和各类开发区等建设用地，使耕地面积大幅度减少。前者是结构调整过程中出现的问题，解决起来比较容易;后一个原因与工业化和城镇化进程相伴，绝不能放任自流。

尽管粮价开始上涨，但没有引起多大波动。因为，这次粮价虽然在短时期内上涨幅度较大，但目前的价格仅相当于1998年的85%，与2000年的粮价基本持平。国务院发展研究中心农村研究部部长韩俊认为，这次粮价上涨是合理回归，这表明粮价低迷周期结束，正进入反弹阶段。

还有人提出，虽然粮价涨了，但真正受益的并不是农民，而是中间环节。由此可以看出，农产品的涨价，是市场供需的反映，在越来越完善的市场经济环境中并不可怕。但如何让农民在粮价上涨中获得利益，倒是值得关注的。

统筹城乡发展成为新思路

细究各种各样的“三农”事件，有一个特点很明显，就农业谈农业的情况越来越少，更多时候是把它放在城乡一体化的背景下统筹解决。

十六届三中全会系统提出了统筹式发展观，而“五个统筹”中“统筹城乡发展”被放在了首位。城乡统筹发展，是对工业与农业、城市与农村、城市居民与农民通盘考虑、整体发展的战略思想。要改变过去重城市、轻农村，“工农隔离、城乡分治”的观念和做法，通过体制改革和政策调整，把解决“三农”问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护，实现以工促农、以城带乡，促进农业与工业、农村与城市经济协调发展，社会全面进步。

事实上，随着市场经济的发展和交融，“三农”问题已和城市发展互相纠结，密不可分。比如，农产品涨价，城市居民立刻有强烈反应;清理农业耕地被占，与城市化和工业园区相关连;农村公共卫生体系的被重视与建立，与非典时期城里人的公共安全受到威胁相关;农民增收的重要途径，在非农业领域，在农村以外;有人甚至提出，解决“三农”问题的惟一出路，就是让一半农民变为市民。可见，不统筹城乡发展，“三农”问题无法解决。

2003年，“三农”问题发展的脉络表明，就“农”谈“农”的思路已经改变，统筹城乡发展已成为新的思路。

《华东新闻》

(2003年12月30日 第一版)

第二篇：抓住最好时机破解“三农”难题

一、目前是中国农村发展环境最好的时期

“春江水暖鸭先知”。作为一名基层干部，深感现阶段中国农村经济发展的环境是迄今为止最好的时期。从政策层面上，有了一个很好的政策环境，从舆论氛围上，创造了一个良好的舆论环境。2004年中央1号文件专门就农民增收问题下发文件，是历年来力度最大、反响最强烈的文件。广大农民群众和基层干部把中央1号文件誉为当前“三农”问题的“百科全书”、农民致富的“冲锋舟”，为之拍手叫好。

目前党和国家领导人心系“三农”，人大代表和政协委员积极谏言献策，专家学者提出了很好的建议良言，各级干部也在大声呼吁，基层干部按照政策要求，在实际工作中正开始热火朝天的贯彻执行。但是许多基层干部，有个共同的感受是中央1号文件出台前大家千呼万唤，出台后又猛然不知如何下手抓落实，这反映出基层干部在做农村工作中如何科学理解领会中央精神、如何积极主动地落实中央决策等方面还存在一些差距。但大家也感觉到，有两对矛盾需从政策层面解决。一是“三农”政策与各级基层落实之间的矛盾;二是“三农”问题的研究与实践之间的矛盾。这两对矛盾过去存在，现在存在，将来也会存在。因此，在政策的制订上，必须体现高效率、低成本、易操作;在抓落实上，必须是“横到边，竖到底”，不留死角。学者和研究机构既要有使命感，又要切忌片面性、理想化。实践者既要有强烈的责任感和主人翁意识，又要防止盲从和畏难情绪。

二、“三农”问题必须拆分细化逐项解决

“三农”是一个集合概念，它是农村、农业、农民的合称。农村是一个大概念，农业是一个产业，农民是中华人民共和国公民，是一个弱势群体。农民问题是“三农”的核心，解决农民贫困问题是解决“三农”问题的突破口。正如一位学者所言，“三农”问题急不得、慢不得。因其是历史造成，并在历次体制变动中不断积累起来，不可能一蹴而就。市场经济的实践也证明，解决“三农”问题必须科学、理性，从最关键、最薄弱的环节和瓶颈入手,拆分细化，逐项解决。

三、解决农村问题要三管齐下

上世纪九十年代中后期出台了农村三项政策，即土地二轮承包期限三十年不变、减轻农民负担和粮食保护价收购政策。当前解决农村问题应该从三方面入手：

第一，当前应该急速出台土地“永佃”，使用权继承、抵押、转让的土地政策，建立一个能使土地迅速流转的平台，如建立农村政策性银行，赋予其经营货币和经营土地的职能。

第二，加大财政对农村的支持力度。改革开放二十年，仅城市建设用地一项，城市就从农村拿走增值的2万亿。 1979--1994年的16年间实行农副产品剪刀差，农村就向城市贡献15000亿。目前，占全国70%的农村人口金融资产不足30%，城乡差距越拉越大，现在农民的人均纯收入与城市居民的人均纯收入之比为1：4，这是建国以来差距最大的时期。因此，政府对农村不能再像过去那样，必须加大对农村的财政支持力度。建议每年全国人大的例会审议财政预决算报告时，专题审议财政支持农村预决算执行情况。各级人大例会也照此执行，使财政支持农业制度化、法制化，不再因环境的变化而变化，因领导人的更迭而变化。力争在近年内将财政支持农业资金量由现在的占财政收入10%左右提高到16%左右，达到发展中国家的中上等水平。

首先应考虑传统的优质农产品，比如各地都有自己的区域性特产，这些产品之所以能够发展起来，能够千百年来流传下来的，都是被广大农民所接受的，适合当地农民种植习惯的，也是后来推广发展成本最低的产品。所以，应从传统优良产品入手，走产业化的道路。

其次，对于已经形成的、具有比较经济优势的优良产品，迅速整合成产业化发展的模式。比如说山东的蔬菜、沿海的渔业，河南优质专用小麦等优特质产品。

其三，农业产业化不能忽视大宗农产品的产业化，比如小麦、水稻、棉花、大豆等的产业化，应迅速用政策催生一部分龙头产业。同时，农业产业化要走农业工业化的道路。现在很多人认为工业化只存在于城镇，而且普遍认为乡镇企业已经垮掉了，工业化道路没法走，实际情况并非如此。新时期农村工业化的道路怎么走呢?有三条路径：做大做强现有的乡镇企业;大力发展农副产品的加工项目;从提升传统农业入手，走劳动密集型、资源转化型的工商业。如果在农村也搞高科技，这是一个指导性的误区。应着力发展一头在田间，一头在工厂，产品进商场的产业，特别是千家万户都能上的工业产业。

五、解决农民问题关键要解决好城乡统筹

当前城乡统筹亟待解决的是农民绝对贫困问题，农民的市民待遇是解决农村贫困问题的重要的入手处，出路就是要加大农民市民化的福利建设，这也是城乡统筹的必然要求。城乡统筹问题解决得差不多了，农民贫困的体制性障碍也就清除了。

第一，建立农村低保体系。农村低保主要解决农村贫困人口和鳏寡孤独问题。过去民政部门有一个优抚政策，就是对五保户和鳏寡孤独赡养。当时的资金来源是国家补一部分，以群众自筹为主，现在来看这种形式已经很难实施，原因是我们对农民的政策是多予、少取、放活，农村税费改革的政策实施以后，这一部分的统筹就没有了。从我国目前的资金规模和农民的参保意识上，建立低保体系还存在一些困难，但一笔帐算下来，基本条件还是具备的。据统计，全国农村贫困人口3000万左右，如果按照每年每人800-1000块钱的低保额标准，每年需要300个亿。农牧业税每年是280亿左右，农业特产税80亿左右，如果加上各级民政部门配套的对鳏寡孤独的救济金这一部分，然后再从中央财政每年预算用于农村扶贫的80个亿中拿出一部分(用于农村鳏寡孤独集中供养设施建设和供给)，这部分资金即使不够，也相差不了太多。这样既解决了农村的绝对贫困问题，平衡了农民之间的贫富差别，又稳定了农村，也体现了党的政策的优越性;既从制度上使农民和市民都能平等的享受低保，又不增加中央财政的支出。

第二，建立农村养老体系。据第五次全国人口普查，农民占总人口的74%，其中，60岁以上的有7285万人。这部分人的养老问题不解决，农村很多问题都解决不了，比如计划生育问题，农村家庭的规模虽然逐渐变小，完全核心户不断增多，理论上利于农村劳动力的转移，但由于养老仍以家庭为主，影响了农村劳动力的转移和农民的迁徙。农村若建立像城市一样的养老体系，可以参照城市筹措资金的方式来进行。有个人部分，有集体部分，以及中央政府的补助。从操作层面上可以从以下几个渠道解决资金的问题。一是可以将7285万60岁以上老人承包的责任田的使用权的若干年抵押给政策性银行(政策性银行既经营货币又经营土地)，获取社保资金。如果使用权按15年抵押，每年使用费按300元计算，可以一次筹集近4000亿;二是将粮食直补资金和各级承担的粮食风险基金打入个人养老帐户;三是个人缴纳。四是集体收益和社会筹集部分。

第三，建立农村合作医疗制度。目前，农村合作医疗开展的有声有色，国家应该把它制度化、规范化。在解决了低保和养老问题后，农村合作医疗可以考虑自筹资金，国家适当补助的方式。

六、成立政策性银行为农村金融输血，为农村经济发展提供资本金

目前农村的金融现状是既贫血又失血。邮政储蓄拿掉农村发展资金的一部分，四大商业银行拿掉农村的一部分资金，近年来从农村拿走的资金基本上都没有用到农村这一块，从而使农村发展资金极端匮乏。农民想拿到发展资金，贷款的成本要占到25%左右，即使是这样的贷款还很难拿到。报表上看县域存贷比在70%左右，仔细分析可以看出贷款构成，有人民公社时期转存到乡村的、乡村集体发生的债务、农业发展银行向粮食供销的政策性贷款，新发生、能够发挥效益的贷款量少得可怜。所以，建议金融体制改革从以下几个方面入手：(1)成立农村政策性银行。改变农业发展银行目前的职能，把农业发展银行改为农村政策性银行，农村发展银行过去是围绕着粮、棉、油的购销而设立的银行，对这种银行进行改造，并把农业银行过去承担的扶贫资金、贴息资金划归农村政策性银行，把现有的各部门支持农业的资金归口到农业政策性银行当中。(2)农业政策性银行可以收购或者划拨现在农行下面的营业所，把它作为自己的分支机构。(3)农业政策性银行应当兼有经营农村土地的职能，实现土地的流转，把土地盘活。现在有很多人提倡实行土地私有化，目前条件还不具备。但可以将农民土地使用权实行继承、转让、抵押等，这需要建立一个中介组织，这个中介组织由农业政策性银行来担任，来行使这个职能。在这方面，可以借鉴国家开发银行的做法，只给资本金，给政策，不给它贴息，让它自己来进行运作。(4)加大农村信用社的改革，理顺产权关系，允许集团资本进入农村信用社，允许民间资金参股信用社，扩大规模，增加实力，使之真正成为农民的银行。(5)放开农村的金融市场，允许兴建合作金融组织。我国2.3亿户农民，仅仅靠一家农村信用社来解决农村的金融问题是不现实的。应该允许民间金融组织的存在。(6)加强金融监管，成立金融组织保险公司，防范金融风险。

《[推荐]抓住最好时机破解“三农”难题

第三篇：破解“三农”金融服务难题

破解“三农”金融服务难题(纵横·十年)

——访中国农业银行党委书记、董事长蒋超良

把缓解贷款难作为面向‚三农‛的核心

‚农村金融服务是世界性难题，尤其是在我国这样一个发展中大国，搞好‘三农’金融服务，更是具有挑战性和艰巨性‛。说起服务‚三农‛，蒋超良深感责任重大。

不久前发布的中报表明，今年上半年农行的经营业绩继续保持稳定增长，其中县域金融潜力显现，县域地区贷款增速高于全行1.7个百分点。蒋超良说，农行为解决农村信贷供给不足问题，一方面不断增加涉农信贷投放规模，确保县域贷款增速高于全行贷款平均增速;另一方面全面优化准入门槛、业务流程、产品设计和贷款定价，让各类‚三农‛客户进得来、贷得到、办得快、负担得起。截至2012年6月末，全行涉农贷款余额1.8万亿元。

把服务农民作为面向‚三农‛的着力点

蒋超良说，农民最容易受到金融排斥现象的困扰，能不能服务好农民应该是检验农行面向‚三农‛是否到位的试金石。

农行在服务‚三农‛工作中，推出了专门为农民设计的惠农卡，启动了为农民提供便捷金融服务的金穗‚惠农通‛工程，代理新农保、新农合以及财政支农资金兑付，实现了卡到户、机到村、钱到账。目前惠农卡发卡量达到1.12亿张，覆盖全国8000万农户。

农村金融服务是世界性难题，难就难在如何实现其商业运作上的可持续，农行致力于探索一条将二者结合的路子。

蒋超良说，党的十六大以来，农行始终坚持以科学发展观为指导，致力于加强和改善‚三农‛金融服务，特别是近5年来，农行按照中央的要求不断摸索，初步走出了一条面向‚三农‛和商业运作相结合的新路子。

风险控制是农村金融的最大挑战。农行建立了专门的‚三农‛业务风险管理体系，不断增强‚三农‛业务风险管理的有效性。今年6月末，农行县域贷款不良率降至1.67%，拨备覆盖率达到293%。

把深化改革作为面向‚三农‛的根本动力

当前，农村金融仍然是我国金融体系中最薄弱的环节，农业银行面向‚三农‛、商业运作仍然任重道远。

蒋超良表示，在工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步推进的大背景下，‚三农‛金融需求的规模越来越大，层次不断提升，对农行提出了更高要求。下一步，农行将紧紧围绕科学发展这个主题，着力从整体上构建一套大型银行服务‚三农‛的新模式和新机制，破解风险高、成本大、商业可持续等‚三农‛金融服务难题，逐步把农行建设成为一家面向‚三农‛、城乡联动、融入国际、多元服务的一流商业银行。

第四篇：加快“三化”进程破解“三农”难题

加快“三化”进程 破解“三农”难题是一篇关于会议讲话的范文，由中国范文网编辑收集整理!免费提供，希望能够帮助您。 农民增收难，主要难在粮食主产区。要解决这一难题，就必须科学的、实事求是地分析农民增收的难点和制约因素，抓住主要矛盾，有针对性地加以解决。农民收入增长缓慢有诸多原因，归纳起来主要表现为三大矛盾：从宏观上讲，主要是农业集约化生产与家庭承包经营之间的矛盾。20多年前实行的土地家庭联产承包经营制度，解放了农村生产力，充分调动了农民积极性，有效推动了当时农村经济的发展，功不可没。但是，随着经济一体化步伐的加快，这种一家一户分散经营的生产方式，已不适应市场经济的发展。现代化农业要求规模化大生产，而家庭联产承包制决定了，不可能实行规模化生产。“席地经营”不可能获得农业效益的高额回报。从中观上讲

《[推荐]加快“三化”进程破解“三农”难题

范文网[CHAZIDIAN.COM]

第五篇：推进城乡统筹发展,破解“三农”难题研究

内部资料 注意保存

省科技顾问团2008年 系 列研究报告之四

推进城乡统筹发展，破解“三农”难题研究

213

四川省科技顾问团办公室

编

二○○八年八月推进城乡统筹发展，破解“三农”难题研究

《专题研究报告》213期

反馈意见：

回函请寄：成都市人民南路四段11号七楼省科技顾问团办公室 邮政编码：610041 E-mail: scskjgwt@126.com 编者按：

为全面贯彻落实科学发展观，促进我省经济的快速发展。按照省委九届四次全会提出的“加快发展、科学发展、又好又快发展”全省工作的总体取向，着力打造“一枢纽、三中心、四基地”发展格局的要求， 2008年，省科技顾问团组织专家，针对我省经济、科技、社会发展中重大问题进行了六个方面的的研究。目前各课题研究工作已基本完成，现将各课题研究报告陆续付印，供领导和有关部门参考。

本期付印的报告是：《推进城乡统筹发展，破解“三农”难题研究》。

推进城乡统筹发展，破解“三农”难题研究

由于长期以来城乡分割的体制性障碍，政府在解决“三农”问题时，不管是“制度”设计还是政策制定，都主要从农业内部寻找破解的对策。我省尽管在农民增收、农业发展方面取得了显著进展，但城乡“二元结构”特征仍没有实质性的突破，城乡差距还在不断拉大。据统计，我省2006年城乡居民收入差距由2005年的2.99∶1扩大为3.1∶1;全社会消费品零售总额中，占总人口2/3以上的农民的消费份额仅为1/3。农村居民恩格尔系数为50.8%，比城镇居民高13.1个百分点。全省农民只享有20%左右的医疗卫生资源，“看病难、看病贵”的问题比较突出;等等。

近年来，按照中央要求，我省把推进统筹城乡综合配套改革、促进城乡协调发展作为破解城乡二元结构的重大举措，在抓好成都市城乡统筹综合配套改革试验区的同时，重点抓了德阳、自贡、广元3个省级试点市和19个试点县(市、区)的城乡统筹综合配套改革试点，初步形成了以点带面、重点突破的试点工作格局，取得了明显成效，但在试点中也发现了一些亟待解决的问题。

为此，省科技顾问团于2008年初开始，先后组织专家到成都市、自贡市等地调研，通过调查研究和对了解的情况

1 进行分析，提出了以下建议，供省委、省政府及省级有关部门参考。

一、试点工作中面临的主要问题

(一)思想解放难

在由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，有许多改革是从基层的探索和突破开始的。在试点中，各级政府虽然也都反复强调要鼓励探索、支持创新、宽容失败，但在具体实践中，思想顾虑仍然还比较多，破旧立新仍相当困难。例如，农村土地产权制度改革和农民对土地的权利问题、农民的宅基地问题等，尽管已成为城乡人口流动和土地资源优化配置的严重制约，但仍然难已放开。

(二)体制、机制突破难

要改革创新，就要对现行的一些制约发展的政策进行调整。而现行政策是依据国家相关的法律、法规制定的。如“土地制度”、“城乡户籍制度”、“农村金融”等管理体制要突破，必须在体制上自上而下地改，或者要授予特殊政策。改革就要涉及到调整部门的管理权限和打破现有的利益格局，所以，一些行业主管部门的积极性不是很高。尽管成都市在行政机构设置、职能分工等的改革方面取得了突破性进展，但在对上联系方面，仍然要维持现有体制。试点工作推进难度仍很大。在经济资源分配的机制上，市场仍然让位于行政权利，市场经营主体的作用发挥有限。

(三)综合配套难

统筹城乡综合配套改革是牵一发而动全身的综合性改革。如户籍制度改革就牵涉到相关的就业、就医、就学、安居、社保等一系列制度的改革;推进农业产业化就要研究土地、人力、技术、资金等生产要素在城乡间互动的激励机制和政府公共产品投入的引导机制;推进规划统筹就需要研究经济发展、城乡建设和土地利用规划的有机衔接问题。但由于部门分割和利益博弈，要设计出一个多方满意的方案和推进试点工作进展的难度都很大。

(四)资金筹措难

要形成城乡经济社会统筹发展的新格局，建立“以城带乡、以工促农”的机制，都需要一定的经济实力作支撑，尤其是财政的二次分配向农民、农业和农村倾斜，以体现公平和公正原则，分配遇到的阻力和困难很大，许多地方财政的投入主要还是工业和城市建设。民间资本的发育不足，对农村经济的促进作用仍有限。我省经济发展水平偏低，特别是县域经济还不够壮大，城市带动能力不够强，要实现改革试点的重点突破难度较大，作为经济不发达地区的城乡统筹，财力不足使许多好的愿望难以实施。农村、农业的资金投入不足，直接影响到人才的流向，使农村劳动力素质相对下降，新农村建设需要的人力资源缺乏，增加了“三农”问题解决的难度。

二、成都市推进城乡统筹综合配套改革和发展的主要经验

成都市自2003年即开始实施城乡统筹、“四位一体”科学发展的城乡一体化发展战略。以科学规划为基础，以市场化改革为动力，以“三个集中”为基本方法，以规范化服务型政府建设和基层民主建设为保障，努力形成城乡经济社会一体化发展的新格局，成效明显。其基本经验有：

(一)实施以“三个集中”为核心的城乡一体化发展战略 推进工业向集中发展园区集中，加快实现新型工业化;推进土地向规模经营集中，加快实现农业产业化;梯次引导农民向城镇集中，加快实现新型城镇化。大力开展了农业产业化经营、农村发展环境建设、农村扶贫开发“三大工程”。

(二)推进公共服务体制机制改革，着力构建统筹城乡发展的体制机制

率先在全国提出“实行一元化户籍制度”; 建立了城乡一体的劳动力市场;基本实现了城乡社会保险制度全覆盖;促进城乡教育均衡发展;形成了农村公共卫生应急指挥、疾病预防控制等体系，全面实施乡镇(村)卫生院(站)标准化建设; 推进科技、文化事业改革，推动了城市文明向农村辐射。

(三)推进投、融资体制改革，规范和完善市场化配置资源机制

4 取消市场准入限制，让一切投资主体都平等享受国民待遇，清理、规范投资领域的行政法规和收费，政府由事前监管转变为加强事中、事后监管和服务，规范政府投资行为，发挥政府投资的引导作用。市和区县两级成立现代农业投资公司和小城镇投资公司，组建农业担保公司，搭建现代农业投融资平台。开展村镇银行试点和农村信用社改革，促进完善农村金融服务体系。

(四)推进政府社会管理和公共服务方式改革，建设规范化服务型政府

推进政府管理方式改革，切实解决政府管理上存在的缺位、越位和不到位问题;创新政府服务方式，从市到村初步形成了比较规范的政府服务体系和运行机制;建立了民主决策、政务公开、群众评价的人民群众参与的监督机制，促进了政府依法、高效行政;加强基层民主政治建设，促进基层民主管理，探索干部的公推差额直选办法。

(五)多渠道促进城乡非农产业发展，扩大城乡就业和加快农民向市民转变

成都市将扩大农民就业作为推进城市化和工业化是否成功的重要标志之一，积极采取多种措施，鼓励通过劳务输出、兴办乡镇中小企业和劳动密集型企业、工业集中园区等方式，帮助农民就近就业、居家就业和在城镇灵活就业，增加个人和家庭收入。

三、四川推进城乡统筹发展配套改革的重点 城乡统筹发展制度变革的核心是使城市和农村的公民获得资源的机会平等权利;改革的关键在于实现各种生产要素的充分流动和公共资源的平等供给;最终目的是城乡居民拥有平等享受改革成果的权利，缩小收入和福利差距，实现共同富裕，从而破解“三农”难题。

(一)改革城乡户籍、劳动就业和社会保障制度 1.改革城乡分割的二元户籍管理制度，实施城乡一体化的居民登记和管理制度

改革户籍管理制度，不是简单的户口类别的转变，而是要取消依附于户籍制度上的经济社会功能，实行按居住地登记为基本形式的城乡统一的新型户籍制度，从而消除以户口为依据的城乡分割的福利制度，建立和完善以居住证管理为核心、以居住地登记户口为基本形式、以合法固定住所或稳定职业为准入条件、城乡统一的户籍管理制度。同时，逐步打破户籍管理上的区域限制，探索在全省市州之间、城乡之间合理有序流动的管理政策。

2.建立城乡一体的劳动力职业技能培训和服务体系 在乡村九年义务教育普及和实行“两免一补”政策的基础上，推行职业教育的助学金制度，地方政府根据财力再进行助学补助，以达到全免费的水平。实行全面的农民免费职业培训制度。通过提高农村劳动力素质，逐步缩小城乡人力资

6 源的质量差距，适应劳动力市场由单纯的体力型向专业型、技术技能型的转变要求，提升农村劳动力的就业能力和工资水平。

3.变革传统的二元就业制度，构建城乡统一的劳动力市场

进一步完善和规范政府对劳动力市场建设的规划，实行城乡统一的就业、失业登记制度。深化劳动就业制度的改革， 清理和取消不利于农村劳动力进城就业的政策和法规，完善有关法规法律，保障农村劳动力的合法权益。加强劳动就业社会服务体系的建设，建立劳动信息网，加快城乡劳动力就业的步伐，发挥劳动力市场在调配劳动力资源的作用。逐步建立城乡劳动力自由流动、自主择业、平等就业的新型就业制度和统一的劳动力市场。实行城乡就业政策、失业登记、劳动力市场、就业服务和劳动用工的统一管理，尽快实现城乡户籍制度、就业制度、社会保障制度的统一和对接，确保农民在身份转变后能够真正享受到同等的市民待遇。

4.构建包括基本养老保险、医疗保险和最低生活保障在内的农村社会保障制度

建立城乡统筹的最低生活保障、灾害救济、社会优抚、医疗、养老保障和社会福利的多层次城乡社会保障体系。实现社会保障能够在区域之间、城乡之间进行转换，消除妨碍社保账户流动的行政区域壁垒，逐步建立城乡一体的社会保

7 障制度。当前重点是要积极推行农村最低生活保障制度，提高农村最低生活保障的标准;全面实施新型农村合作医疗制度，努力扩大覆盖面。以乡为单位普遍建立公益性的农村社区福利院;根据各地的条件建立、健全农村社会养老制度，做到全社会的老有所养。

(二)深化农村土地制度改革，建立兼顾国家和农民利益的和谐城乡土地制度

1.改革政府的土地征用制度

明确界定土地征用的“公共利益”范围，除公益性质土地征用外，政府逐步退出非“公共利益”土地市场交易主体地位，转向公平交易规则制订者和交易双方利益维护者的角色。建立土地流通市场的土地增值收益农民、集体和国家三者合理分配机制，保证国家和集体获取的土地溢价收入主要用于当地农村建设和农民社会保障。在现行的土地征用制度下，切实提高对失地农民的土地经济补偿标准，进行免费技能培训和职业介绍，为有关人员办理城镇基本养老保险。

2.稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，完善土地流转机制

通过农村土地使用权入股、出租的途径，使农民从承包土地取得土地所有权流转的收益。健全土地承包经营权流转市场规则，保障农民的利益和避免通货膨胀风险。通过农业产业化方式，逐步推进集约化经营，在有条件的地方发展适

8 度规模经营。

3.力求在农村居民宅基地的财产化上实现政策突破 要实现统筹城乡土地制度，重点是解决农村集体土地产权的市场化、资本化和财产化问题。突破点是农户宅基地的财产权和流转的实现，从而使农民获得应有的公民权利和平等的土地市场交易的产权地位。积极探索放活农村宅基地使用权的不同形式。实行集中居住的农民应当无偿获得合理的住房面积和质量条件;放弃宅基地的入户城镇的农村居民应按面积和地价给予财产权的经济补偿，并拥有在城镇取得廉租房和经济适用房的资格权利。

(三)统筹城乡公共服务体系建设，促进城乡社会事业协调发展

1.统筹城乡医疗卫生事业发展，加大农村义务教育管理体制改革的力度

加大农村公共卫生投入力度，改善乡村卫生医疗条件，增加公共财政对乡村卫生院的支持。逐步完善以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，发展多种形式的农民互助合作医疗机制。进一步明确各级政府对发展农村义务教育的责任，巩固义务教育和基本职业技能教育经费保障机制。实行农民工子女的居住地安排“两免一补”义务教育的政府责任制度。

2.统筹城乡社区和基础设施建设，促进城乡建设一体

9 化

加快农村公路建设和改造，积极进行农网改造和城网改造，优化城乡电网结构，加强以饮水安全、农业灌溉、防洪等为重点的水利建设。按照城乡协调发展的要求，把城乡的居民社区、基础设施和生态环境作为一个整体进行规划和建设，加快建设中心村和农村新社区，加强农村基础设施和生态环境建设，形成城乡一体化的生产环境、人居环境和生态环境。

(四)深化农村金融体制改革，提升农村金融服务水平

1.建立以政策性金融机构、农村信用社为主体，商业性金融机构、民间金融辅助配合的多元化金融体系

确保农村融资渠道畅通，扩大农业农村投入来源。鼓励支持农业小额信贷机构，建立和推广“村镇银行”，赋予非政府小额信贷合作机构的合法地位，充分发挥小额金融的作用。推进农村金融体制改革与创新。明确县域内金融机构信贷资金投入“三农”的比例，推进农村信用社改革，逐步建立以县为单位的农村合作银行或农村商业银行;在试点市扩大建立村镇银行、全资贷款子公司、农村资金互助社试点。

2.积极推行产业扶持工程，着力解决农民和农村中小乡镇企业贷款难问题

通过政策措施，降低“三农”贷款门槛。探索农户以土地承包权、宅基地使用权、林权等作为抵押品到银行贷款的办

10 法。通过政府建立农村发展风险基金，对风险小的传统养殖、种植生产实行社区信用推荐的无抵押小额贷款运作。

3.积极探索农业保险体制改革，建立适应市场经济发展的政策性、合作性和互助性保险体系

在全省统筹城乡试点市县，可全面铺开政策性农业保险试点工作。建立省级财政的农业风险基金，依托政策性保险公司，扩大农业生产的保险范围和覆盖面。

(五)发展现代农业，建立城乡统筹发展的产业基础

1.大力扶持农业产业化龙头企业，促进农村就业与增收

大力发展现代农业，加强农业基础设施建设，推广农业科技成果，推进农业产业化经营。着力培育龙头企业和产业集群，做大做强一批竞争力和带动力强的龙头企业;扶持农民专业合作组织，提高农业集约化、规模化和现代化水平。

2.建立健全农产品市场流通体系，畅通农产品流通渠道

以规范化管理、规模化经营和标准化服务为核心，加快农产品批发市场的培育与发展，重点建设和发展一批跨区域、辐射力强的各具特色的产区农产品专业批发市场。发展农产品零售市场，加快构建农产品现代流通方式。

3.规范农业生产资料市场发展，构建竞争有序、方便快捷的农用生产资料流通市场

11 加快推进国有及供销合作社农资流通的现代企业制度改革，发挥农资流通主渠道作用。积极发展农资连锁经营，构建辐射能力强，网络覆盖面广的新型农资经营体系。建立健全农资价格监控机制，严格种子、农药、化肥、农机具等产品经营的市场准入制度;完善农资市场监督体系，严厉打击制售假冒劣质农资产品等坑农行为，为保护农民利益提供制度保障。

4.统筹城乡科技发展行动，切实推进科技创新要素向农村、农业流动

强化农业科技支撑，推进新品种、新技术的应用，提高农业综合生产能力;建立农业科技示范园区带农户、科技企业带农业工人、科技合作社带专业户等农业组织化的模式。配合新农村建设，向农村推广各种生产、生活的新技术，新模式。

四、当前推进统筹城乡发展的对策措施

(一)以宅基地财产权明晰为突破口，实施城乡土地综合整理和配置机制，优化土地结构和布局

支持试点市县实行城乡建设用地增减挂钩办法，在保证农村耕地面积不减少的前提下，以乡村集体建设用地减少部分(农民住宅土地为主)指标充实城市国有建设用地指标，以满足人口、产业城镇化的用地需求，减少农村人口大量外迁的土地资源闲置浪费，使宅基地成为农民新的财产性收入

12 来源，使农民拥有与市民相同的发展机会和条件。

(二)加快步伐、加大力度发展和壮大县域经济，努力缩小城乡差距，为农村实现全面小康社会提供条件

以县城为核心的县域经济是联系城乡经济、实现经济要素交流的关键。建议以县域经济和社会发展为中心，抓好城乡统筹工作。大力发展以特色农产品和农产品加工业为主的民营经济，着力打造具有竞争优势的区域特色经济，增强县域经济竞争力;加强城镇基础设施和公用事业建设，强化小城镇的产业聚集和人口吸纳功能。

(三)进一步调整国民收入分配结构，建立财政资金“三农”投入稳定增长机制

通过预算制度法律规定，逐年提高省、县财政一般预算内“三农”支出占财政总支出的比重;借鉴成都市成立农业投资公司的经验，采取市场化手段配置资源，引导和聚集社会资金向农业和农村流动，集中力量办好产业、发展项目。要通过城乡统筹的发展规划和财政体制的改革，改变二次分配过分向城市倾斜的基本预算格局，强化对农村的弱势产业扶持和公共产品供给，扩大农村居民的社会福利覆盖面和合理提高标准。发挥财政资金投入和税收的引导效用，促进民间资本向农村的投入，增加农村社会财富创造和积累。

(四)由城乡充分就业入手，拓宽农村富余劳动力转移渠道，实现城乡劳动就业结合和缩小收入差距

13 着力抓好农民工的系统化培训，提高农民工素质，实施劳务品牌战略;努力拓展劳务市场，提高劳务开发组织化程度。放宽户籍制度及其配套福利制度。首先由县城一级开始，根据就业收入的家庭经济实力，实现人口城市化的梯次转移。通过城乡统筹使城乡间的歧视性政策和制度安排消除，使农民可以享受养老、医疗等社会基本保险，农民可以根据意愿自由迁徙到城镇并享有参与有关社会公共事务的权利。

(五)充分利用地震灾后恢复重建的机遇，统筹城乡经济社会发展规划，实现政策创新和大胆突破

“5.12”汶川特大地震对四川经济社会发展产生了很大影响，造成巨大的人员和财产损失。但如果把握得好，能够促进四川推进城乡统筹发展和改革的步伐。要充分利用受灾地区恢复、重建的机遇，合理、科学规划城镇和居民点建设，组织受灾农村居民恢复生产和向城镇转移;优化产业结构和布局，调整劳动就业结构。充分利用对口支援的有利条件，加强当地农村基础设施建设和新农村的其他建设。成都、德阳和广元既是重灾区，又是国家和我省三个城乡统筹综合配套改革试点市，要抓住试点和中央有关灾后重建的特殊政策机遇，在制度、政策改革方面大胆突破。

(六)因地制宜，分类指导城乡统筹的开展

由于我省自然、经济、社会条件差异性大，区域发展很不平衡，在推进城乡统筹协调发展时一定要更加注重因地制

14 宜，分类指导。成都市在统筹城乡方面取得的经验，其他地方可结合实际，不可能完全照搬。如成都市财政支付能力为全省之冠，实施惠民政策有强大的政府财力作支撑;加上资源环境条件优越，又便于居民点集中，置换土地后可有效利用于区域内的城市、工业建设;城镇、产业发展基础好，农民非农就业和就近就业的条件得天独厚，容易形成城乡结合的就业方式。其他经济发展相对滞后的市、县就必须因地制宜，探索符合自己特色和条件的城乡统筹发展道路，来破解“三农”难题。对成都国家级试验区，要在体制和机制的突破上，通过试点总结出经验，形成有利于统筹城乡协调发展的制度安排和政策体系;对于3个省级试点市，要在城乡统一规划、户籍制度等有利于消除城乡二元结构的管理模式上，通过试点总结经验，形成有利于推进城乡一体化的管理办法;19个市级试点县，要把试点的重心放在通过发展现代农业，充分就业，壮大县域经济，提高城市带动能力上取得突破。

课题组成员名单

课题组组长：

李跃建

省科技顾问团顾问、省农科院院长、研究员 课题组成员：

郭正模

省科技顾问团顾问、省社科院经济所所长、研究员 杜受祜

省科技顾问团顾问、省社科院研究员

朱永清

省科技顾问团兼职秘书、省农科院合作处副处长 段诚中

省科技顾问团顾问、省畜科院研究员 李红霓

省科技顾问团办公室副研究员

郝

莉

省科技顾问团办公室副主任、高级工程师

执

笔：郭正模、朱永清