浅议创新基层社会管理

第一篇：浅议创新基层社会管理

浅议基层税务机关绩效管理

侯俊斌 陈小刚李胜

税务部门的绩效管理，是为了实现税收管理的目标，对税收工作及干部职工的业绩、效率和效益，用科学的方法进行考核评价的管理活动，目的是通过绩效管理体系，加强领导与干部职工的双向沟通，调动税务干部的主观能动性和工作积极性，实现税务系统整体管理水平的全面提高。因此，如何完善基层税务部门绩效管理，使基层税务部门的管理更具有针对性和客观性，对于促进基层税务机关的发展十分必要。

一、绩效管理概述

绩效，最早来源于经济方面的定义，主要以可计算的利润来表达。随着社会经济和企业管理发展的需要，绩效的含义逐渐拓展为“组织对资源的有效、高效及安全的运用，与运营和功能的有效性相关”。绩效可以指效率，也可以指工作结果或者产出。从字面意义看，绩效表现为一种产出结果的状态，如是否有效、是否令人满意等。政府绩效，就是政府管理活动产生的结果、效益，体现政府的管理职能、实现政府管理意志的管制能力和效能，是管理效率和管理效益的结合。其内涵既包括“产出”的绩效，即政府提供公共服务和进行社会管理的绩效表现，又包括“过程”的绩效，即政府在行使职能过程中的绩效表现。政府绩效管理的主要目的，是希望耗费最小的公共资源包括物质资源、人力资源以及其他政府可支配资源，实现最大的公共效益。

绩效管理体系的构成是一个循环的过程，其循环周期分为四个阶段：绩效计划、绩效实施与管理、绩效评价、绩效反馈。绩效管理体系循环一个周期就意味着本单位为实现目标进行了一次战略实施的过程。每循环一个周期就离总体目标越近了一步，最终通过各个战略任务的完成来实现总体的目标。绩效管理的目的是为了保证整体绩效的提高，因此，这决不是对干部个人的控制，也不是为了对出现差错的惩罚，而是为了改进绩效，提高工作效率，所以说绩效管理不仅看重绩效的实现，更看重绩效实现的过程。

二、目前基层税务机关绩效管理中存在的问题

(一)对绩效管理的认识存在偏差。不少基层税务机关仍然将“绩效管理”单纯理解为“工作考核”，理解为“论功行赏”，仅将其作为工作奖惩的依据，弱化或根本忽视了绩效管理中监控、评价、反馈等重要管理环节，使绩效管理只停留在目标管理的表面而没有实现过程管理。较目标管理而言，过程管理更侧重对过程的监控，更关注流程的标准化和执行的规范化，能较好地弥补目标管理的缺陷，真正推动绩效改进。

(二)绩效指标的设定还不尽合理。在绩效指标设定时，绝大部分基层税务机关只是机械沿用上级税务机关的考核指标进行考核，缺乏根据自身实际情况作绩效指标设计的意识，导致绩效目标、绩效计划“随大流”，缺乏有效监控与管理，从而优势环节优势不显，薄弱环节继续薄弱，无法实现绩效目标提升的可

持续循环。

(三)绩效管理的评价体系还不完善。一方面考核内容越来越细，岗位责任界限越来越模糊，工作推诿扯皮、不负责任现象仍然存在。另一方面单纯考核了工作项目和工作完成情况的质量，而对工作人员承担工作的数量没有纳入考核，使得考核陷入了工作干的越多扣分越多、干的少扣的少，不干工作不扣分的怪圈。

(四)绩效管理的管理软件还有待完善。尤其是基层税务机关无法利用管理软件得出“标杆”考核指标，不利于下一步绩效管理目标的设定和工作的持续改进。

三、加强基层税务机关绩效管理的几点建议。

(一)提高认识，正确理解绩效管理工作，树立绩效改进的理念。从绩效管理的本质来说，绩效管理就是让被管理者不断的发现自身与完成绩效目标的差距，并持续改进。绩效管理制度注重得是对工作人员绩效的指导和改进，即体现以评促改的原则。工作人员会对照年度计划的执行结果，完成工作的原因，存在的问题和改进措施，建议等内容纂写自身的述职报告。反馈信息则通过信息反馈系统反馈给工作人员，工作人员及时进行对照，对自身的缺点进行改正。

(二)合理设定绩效指标。绩效管理的第一要务就是要“树立正确的工作目标”，通过工作目标的牵引来实现工作的方向问题。个人绩效目标的制定应当采用“角色-任务模型法”，即根据

公务员个人的岗位职责和组织任务制定自己的工作目标。设立指标的过程中，一是合理设定组织任务;二是完善岗位目标责任制，按照具体岗位设置职责，每个人遵循“在其岗，谋其政”的基本原则;三是在确定岗位和工作质量时应充分考虑工作难易程度和临时性工作。

(三)加强绩效沟通。绩效沟通是贯穿与绩效管理始终的一个重要工作，而且，在一个组织中绩效管理的成败直接决定于绩效管理沟通的好坏。首先设定绩效目标应广泛征求各方面的意见，特别是一线工作人员的意见。其次绩效指标生效一段时间后，要对工作人员进行初步考评，并提出改进的意见和建议。第三经过期末考评如发现该公务员的工作存在问题，由上级和该工作人员进行协商，形成整改方案。

(四)、强化结果应用。一是利用奖惩制度来巩固考评结果。二是考核要同职务特点紧密相联，一切提拔、任命等人事决定应以考核为基础。三是将考评结果与干部教育培训挂钩。针对公务员在考核中发现的问题和不足，认真分析原因，制定改进措施，并按照缺什么补什么的原则，有针对性地培养教育。通过绩效结果的运用，充分调动税务干部的工作积极性，最大限度地挖掘税务干部的潜力，形成争先创优，力争上游的工作格局。

第二篇：题目:浅议基层税务部门如何开展绩效管理

单 位:长岭县地方税务局

执 笔 人: 付 恩 东

目 录

内容摘要............................................................3

一、绩效管理的意义……………………………………………………………..4 第一，绩效管理有利于真正实现“以人为本”。………………………………….4 第

二、推行绩效管理是加强基层税收管理的切实需要。…………………………5 第

三、推行绩效管理是管理创新的有益尝试。…………………………………5

二、当前税务部门绩效管理的现状和问题 ……………………………………….5

(一)税务部门绩效评估的基本做法……………………………………………….5 (1)目标考核管理。………………………………………………………………..6 (2)税收征管质量考核。…………………………………………………………….6 (3)各种专项检查、大检查和行风评议。…………………………………………6

(二)税务部门绩效管理存在的问题 ………………………………………………6 一是重目标，轻过程。……………………………………………………………….7 二是重执行，轻风险。……………………………………………………………7

三是重整体，轻个体。……………………………………………………………….7

四是重静态，轻动态。……………………………………………………………….7 五是重考核，轻应用。……………………………………………………………….8

三、完善绩效管理的几点构想 ……………………………………………………8

(一)目标和过程一并考核…………………………………………………………8

(二)行为和风险一并控制………………………………………………………..8

(三)定性和定量一并结合………………………………………………………..9

(四)整体和个体一并激励………………………………………………………..9

(五)评价和改进一并注重…………………………………………………………9

四、建立 “三位一体”绩效考核体系………………………………………………10

(一)完善和优化岗责体系。………………………………………………………10

(二)设臵个人日常征管工作量化积分。…………………………………………10

(三)实施全方位过程监控。………………………………………………………11

五、注重结果运用，发挥考评导向作用。……………………………………………13 一是将考评结果与干部考评挂钩。……………………………………………13 二是将考评结果与干部提拔任用挂钩。……………………………………………13 三是将考评结果与干部教育培训挂钩。……………………………………………14 四是将考评结果与干部奖惩挂钩。…………………………………………………14 五是绩效管理重在落实。……………………………………………………………14 参考文献…………………………………………………………………………… 14

[摘 要]：本文着眼于基层税务系统绩效管理实践，在相关绩效管理学理论基础上，分析了目前基层税务系统目标管理中存在的主要问题，提出了税务系统当前绩效管理的原则，详细探讨了完善基层税务系统绩效管理的主要途径，最后提出了基层税务系统“三位一体”绩效管理模式。 [关键词]：税务;队伍;绩效;管理创新

基层税务部门绩效管理，就是为了实现税收管理的目标，对税收工作及干部职工的业绩、效率和效益，用科学的方法进行考核评价的管理活动，目的是通过科学的绩效管理体系，加强领导与干部职工的双向沟通，调动税务干部的主观能动性和工作积极性，实现税务系统整体管理水平的全面提高。因此，如何完善基层税务部门绩效管理，使基层税务部门的管理更具有针对性和客观性，对于促进基层税务机关的发展十分必要。

一、绩效管理概述

(一)绩效管理的含义

绩效，最早来源于经济方面的定义，主要以可计算的利润来表达。随着社会经济和企业管理发展的需要，绩效的含义逐渐拓展为“组织对资源的有效、高效及安全的运用，与运营和功能的有效性相关”。绩效可以指效率，也可以指工作结果或者产出。从字面意义看，绩效表现为一种产出结果

的状态，如是否有效、是否令人满意等。政府绩效，就是政府管理活动产生的结果、效益，体现政府的管理职能、实现政府管理意志的管制能力和效能，是管理效率和管理效益的结合。其内涵既包括“产出”的绩效，即政府提供公共服务和进行社会管理的绩效表现，又包括“过程”的绩效，即政府在行使职能过程中的绩效表现。政府绩效管理的主要目的，是希望耗费最小的公共资源包括物质资源、人力资源以及其他政府可支配资源，实现最大的公共效益。

(二)绩效管理的意义

在新的历史时期，绩效管理关系到政府职能和运行机制的转变，关系到政府管理能力、管理水平、政府效能的提升，有助于法治政府、责任政府、服务政府的建设，从这个意义上讲，税机部门作为政府机关一部门，税务绩效管理意义有三：

第一，绩效管理有利于真正实现“以人为本”。绩效管理是在以人为本的理念下检视管理人员与组织融合的最佳工具和桥梁。通过管理干部的绩效表现来了解管理的效果，适度改变管理风格或适时地调整计划，从而使工作职责更加清楚，工作重点更加突出。

第二、推行绩效管理是加强基层税收管理的切实需要。目前，“疏于管理，淡化责任”仍然是基层税务系统管理中存在的问题之一。表现在：管理重点不太明确;管理基础不

够扎实;管理责任难以落实。“人人都管，人人都不负责”的现象普遍存在。而推行绩效管理就可以有效地解决上述问题，从而加强内部管理。

第三、推行绩效管理是管理创新的有益尝试。税收的全过程就是一个完整的管理过程，管理创新是提高基层税务工作质量和效率的关键。在税收管理模式不断完善和税收管理信息化逐步推进的情况下，不断实现管理理念，管理方式的突破，才能真正做到“人机”结合，从而充分挖掘管理的潜能，释放科技管理的效能。

二、当前税务部门绩效管理的现状和问题

近年来，税务部门把绩效管理的理念引入到税务行政管理当中，积极探索和建立工作绩效评估体系，努力提高工作效率和机关效能，取得了一定的成效。

(一)税务部门绩效评估的基本做法

目前，基层税务部门实施绩效管理，普遍采用的是目标管理法，主要是在三个层次上进行：

(1)目标考核管理。目标考核管理的主要考核内容包括：税收收入、征管基础、规范执法、信息化建设和队伍建设等方面。目标设计，直接指向了税务部门税收执法和行政管理的主要任务和目标。从实践的效果来看，目标考核管理较好地发挥了“指挥棒”、“风向标”的工作导向作用，促进了各项工作任务的有效落实。

(2)税收征管质量考核。2003年国家税务总局修订了《税收征管质量考核办法》，进一步强化税务登记率、申报率、入库率等“六率”指标的考核。从实际效果来看，较好的提高了征管质量，不同程度地规范了干部行为的作用。

(3)各种专项检查、大检查和行风评议。近年来，国家为了提高依法治税水平，各级人大、审计、财政监督及税务部门自身都不断地开展各项专项检查、大检查和行风评议活动。一定程度上限制了腐败现象滋生，约束了干部行为。

(二)税务部门绩效管理存在的问题

基层税务部门目标管理的特点是立足于解决问题，针对性强，发展势头猛，创新点多，但从总体而言，无论在理论还是在实践上都还不成熟，处在起步探索阶段。在实践力度和效果上都存在不足，发展不平衡。主要表现在：

一是重目标，轻过程。目标是目标管理体系中的指挥棒，目标的完成情况是管理和考核中最重要的依据，而整个体系弱化了对过程的监控。从“细节决定成败”这个角度讲，目标管理忽视了众多过程细节的存在，而仅关注事后的结果，容易造成为完成目标而“不择手段”，如“寅吃卯粮”和“放水养鱼”就是部分基层税务机关在组织收入目标管理导向下的产物。

二是重执行，轻风险。目标管理对需要执行的工作项目和结果要求强调得多，而对于如何完成该项目或如何达到预

期的结果关注较少，因此容易出现为达到目标而滋生风险的现象。如基层税务机关中要求双定户月均定额达到一定水平，为了达到这个目标有的基层单位则对个体户进行合并登记，提升定额水平，在税收执法上埋下了风险隐患。

三是重整体，轻个体。目标管理强调组织目标的实现，主要考核单位整体目标执行结果，而忽略了个人努力对实现组织目标的能动作用，人为地将单位和个人的目标分离开来，不利于提升个人工作的积极性，甚至出现组织目标同个人目标的背离现象，如“组织受奖励，个人得批评”或“单位受损，个人得利”等现象。

四是重静态，轻动态。目标管理侧重强调到管理周期末或某一特定时刻目标的完成情况，而忽略在管理周期内目标的动态进展，容易造成突击完成目标的“临时抱佛脚”现象。如有的基层税务机关为了完成全年收入目标，12月份单月组织入库税收的数量比1季度都还多。

五是重考核，轻应用。目标管理以制定目标为起点，以目标完成情况的考核为终结，而忽略了对考核结果的应用。许多基层税务机关在对待上级机关的要求和考核时，关注考核胜过关注要求。因此容易出现“为考核而考核”的现象，而目标管理的后续价值和作用远远没有发挥出来。

三、完善绩效管理的几点构想

在当前基层税务机关普遍采取目标管理的现状下，可通

过以下方式着手完善目标管理:

(一)目标和过程一并考核

在构建绩效管理体系时，不仅要注重考核目标结果的执行情况，还要考核执行目标的过程是否符合要求。即从单一的以目标结果为考核依据，发展为以目标和过程并重的考核模式，不仅要注重期末目标静态完成情况，也要关注期间目标实现过程的动态情况。如按月按季考核收入进度、征管指标和税收执法行为等。

(二)行为和风险一并控制

在制定目标计划时，不仅要提出要求实施和完成的工作任务和工作项目，还要明确完成这一目标的操作规范，防止有的基层税务机关在追求高效完成上级目标的同时，滋生和留下执法风险。这就要求在实施绩效管理时，更多地关注机制制度的完善、操作流程规范以及基层税务机关、税务干部执法风险的防范。只有将更多的过程规范化要求融入目标考核之中，隐患才能有效减少，风险才能有效控制。如《税收管理员制度》考核，不仅要明确税收专管员的工作任务，还要明确各项操作规范以降低执法风险。

(三)定性和定量一并结合

定性可以对目标的完成结果进行评价，也可对目标完成的过程进行评价，具有简明直观的特点，定量则从绝对值上对目标的完成情况和完成过程进行表述，更加精确和更具有

说服力。从目标管理到过程管理过渡，就需要从单一的定性考核或定量考核转变为定性和量化相结合的全方位反映目标实施过程的考核模式。如对干部队伍建设的过程管理，不仅要从性质上明确队伍素质要达到何种水平，也要从数量上明确学历、能手、标兵等人员达到多少，从而增强过程管理的可操作性。

(四)整体和个体一并激励

不仅要激励单位完成目标的积极性，也要激励个人实现组织目标的积极性，促进组织目标和个人目标的一致性，营造基层税务机关绩效管理的团队文化。如对单位依法治税、依法行政目标的考核，不仅要监控单位的执法和行政行为，促进完成组织目标，也要监控和考核具体到个人的税收执法和行政行为，通过对个体的执法过错的追究，来促进组织依法治税、依法行政目标的实现。

(五)评价和改进一并注重

不仅要注重对目标执行结果的考核评价，同时更要注重对完成目标的过程予以不断改进，因此要更多关注目标完成的过程中产生的偏差。通过对过程的监控，发现偏差，再增添措施，改进过程。如每月制发的《工作任务书》，就是通过分析目标任务完成情况，查找执行过程的偏差，再有针对性地调整措施，修正实施过程，促进总体目标的实现。

四、建立 “三位一体”绩效考核体系

为解决目标管理中存在的弊端，应从落实管理责任和提高管理绩效方面着手，全面建立数据大集中系统管理、个人积分量化和质量过程监控“三位一体”的绩效考核。

(一)完善和优化岗责体系。全面梳理数据大集中系统税收管理流程，组建税收管理、征收、检查体系，制定税收管理、文书管理、申报征收、会统核算等业务流程，明确每项业务的工作时限、内容、操作方法和前臵条件，保证税收业务处理流程科学明晰;按照管理系统性、业务关联性、监控有效性的原则，合理设臵税收管理岗位、申报征收岗位、会统核算岗位，对各岗位的基本职责进行细化、量化，建立起岗位职能清晰、明确、责任具体到人的岗责体系。并根据数据大集中系统管理要求和岗位职能，结合每个干部的特点、能力和知识结构，合理配臵人员，形成团队成员之间能力互补、优缺互补的良好局面，增强全局的战斗力。

(二)设置个人日常征管工作量化积分。根据数据大集中系统的职能需要和管理要求，一方面，通过分配操作征管软件岗位的职数，实行岗位能级管理，把干部的能力水平、工作岗位和责任目标结合起来，实现干部分类管理和动态考评。一方面，从纳税人的满意度、流程操作、作业标准、限时办结、目标完成等多项指标入手，评价个人在部门中的贡献和价值，按月实行工作质量百分积分制考核。按照各部门中不同的岗位职责，对岗位完成各项工作所需时间及难易程

度进行评定测算，确定各项工作占整个工作总量的份额;在此基础上，按照单项工作占整个工作总量的份额比例来确定完成各项工作所应得到的考核分值;考核时根据各岗位人员全月完成的工作总量及每项工作应得分值计算出应得考核分值;根据其工作难易、办理时限、纳税人满意度等指标测算出各单项工作应得分值。以办税厅申报征收岗位为例，假设据测算，申报征收业务占办税厅总体工作量比重大约为45%，9月份，数据大集中系统记录该申报征收岗位共完成N笔业务，根据工作量分值计算，每笔申报征收业务可得多少分。某岗位人员当月共完成多少笔申报征收业务，则本月其该项业务得分就是多少分，最后将其所有项目得分累加就是本月考核得分。通过这种考核方式，岗位人员当月积分考核奖励的差距一定能拉开，较好地解决了操作人员出工不出力的问题，起到了奖勤罚懒的激励作用。

(三)实施全方位过程监控。一是明确过程监控的主要内容。围绕开业登记、核定管理、门柜开票、定额核定、申报征收、税务处罚等重点业务，以数据大集中系统中基础资料的齐全性、内容的完整性、逻辑的一致性、工作的及时性、文书审批的合法性，并具体落实到业务流程的每个环节、每个岗位，达到事前预防、过程控制、实时监控、全程考核的目的，形成了相互制约、相对独立、简捷高效的计算机流程监控机制。比如，税务登记部门在设立登记中把城镇纳税人

的坐落地类别错误的填写成“乡村”了，那么在管理部门的税种核定环节就出现城建税税率为1%的错误提示，这样就体现了相互制约的监控机制。二是完善业务环节间相互制约的监控机制。在日常税收管理工作中，对需要流转办结的业务，按照征管软件作业标准进行流转处理，各岗位、环节按照工作标准、工作时限履行管理职责。下一环节的岗位人员认为上环节转来的资料存在疑点或不符合业务操作流程的，要求上环节对存在的问题限时改正。例如，税务登记部门把个体工商户核定了企业所得税，那么在办税大厅的申报征收环节就提示错误不能申报，体现了相互制约的监控机制。三是"人机"结合，强化监控的有效性。为提高监控效率，要充分利用数据大集中系统，全局征管查业务处理全部通过系统来完成。考核时每月从系统中查询出全局发生的业务总量、差错数量以及对相关责任人发出整改次数，并据此生成每个单位、人员的工作情况;效能管理部门定期按照流程系统记录的信息，进行计算机资料抽查和实地核查，以准确评价各部门、工作人员工作情况。最终把数据大集中系统计录的工作情况和实地核查结果综合起来，按照其量化积分确定其工作绩效，增强绩效考评的准确性。

五、注重结果运用，发挥考评导向作用。

绩效管理目的就是要激发干部潜能，引导干部把工作做得最好，让干部价值的最大化，不是为了发现错误，不是为

了处罚干部，而是要通过绩效考核，激发出一个团结向上的战斗集体，那如何才能做到呢?就是要说了算，定了办，就是注重结果运用。

一是将考评结果与干部考评挂钩。将评价结果直接转化为公务员考核等次，较好地避免了综合考核与考核“两张皮”的现象。

二是将考评结果与干部提拔任用挂钩。规定连续两年以上排名靠前的人员优先晋升职务，排名倒数的当不提拔使用。

三是将考评结果与干部教育培训挂钩。针对公务员在考核中发现的问题和不足，认真分析原因，制定改进措施，并按照缺什么补什么的原则，有针对性地培养教育。

四是将考评结果与干部奖惩挂钩。对成绩突出、排名靠前的公务员进行通报表彰、予以精神或物质奖励;对考核不称职的予以通报批评，较好地调动了干部的积极性、主动性和创造性，激发了干部的工作热情。 五是绩效管理重在落实。不但要落实在考核过程上，更重要是落实在考核结果上，一定说到做到，制度怎么规定的就怎么办。 参考文献:

1、孙柏英主编《公共部门人力资源开发与管理》，中国人民大学出版社，2006。

2、李德志主编《当代中国公共部门人力资源管理与开发》，科学出版社2004年版。

3、王惠岩主编《行政管理学》，吉林大学出版社1996年版。

4、刘岩《公共行政部门如何进行人力资源开发》，《中国人才》2004年10期。

5、千家驹著《中国经济问题》，知识出版社1994年版。 6 、王阳《公共部门人力资源绩效考核问题研究》，《辽宁行政学院学报》2005年第3期。

7、桑助来《建立科学的政府绩效评估制度》，《中国人才》2004年第7期。

第三篇：浅议中小白酒企业营销管理模式创新

中国营销传播网， 2009-12-29， 作者: 黄文恒， 访问人数: 267

中小白酒企业的特点是销售规模小，在营

销管理上面对的直接问题是人才匮乏，营销

人员待遇低，激励不够，队伍干劲不足，部门

人员之间相互扯皮;在发展压力过大时，企业

领导往往盲目招聘职业经理人，这种方式风险

很大，稍有风吹草动，造成团队不稳定，业绩

就会收到很大影响，企业的人才模式问题成为

一个重要的问题;企业领导往往身兼数职，工

作繁忙，在一些场合承诺的政策因为没有书面

文件而无法跟踪，造成了对营销人员和客户的

承诺兑现不及时，或者不兑现，无形中造成了

一些市场遗留问题。中小白酒企业的营销管理面临着很多现

实问题，有些关键问题解决的好坏，直接影响了企业的发展。笔者在长期的咨询工作中，和企业高层沟通交流，深深体会他们在工作中的苦恼。本文力图通过对中小白酒企业营销管理存在的关键问题进行归纳，针对性的解决思路形成模式，以帮助身在其中左右迷茫的中小酒企领导觅得良方，找到办法，帮助企业走上健康之路。当前中小白酒企业营销管理的典型现象是企业小，缺人才，下属能力不够，反映在业务能力上就是企业营销团队能力不足;部门之间相互扯皮，没有人真正为业绩负责。这其实是一个很大的营销管理问题。其管理根源是少数有能力的领导在领导着大部分没有能力的下属在干基层干不了的工作。

营销高层在人才问题上一定要有正确的判断。坚信企业里面是有人才的，这是很关键的态度。要着眼于用好现在的人，而不是急于从外部招聘能人或聘请职业经理人。

那么企业里的能人在哪里，怎么找到能人呢?一般在中小白酒企业里，多少有点本事的人都被提上了领导岗位，他们大部分可能处于部门领导位置。这就是中小白酒企业的现状：有能力的人在领导位置上，自身业务骨干作用没有发挥。领导在抓管理，而事实上因为企业总体的业绩不太好，造成了事实上的无事(无大事)可管。部门领导因为无事可管而造成互相扯皮，没人来对业绩真正负责。针对上述管理问题，解决办法从下面五项展开：

一、以“干”代“管”。

充分利用企业现有的人才，充分发挥领导的业务骨干作用。所有领导都必须有自己的“责任田”。这样做有三点好处：一是领导直接面对市场和客户，真正赢得了客户的尊重，掌握市场一线信息，快速反应;第二能够带动下属工作，亲自教练，提高基层销售技能;第三，通过提升整体企业业绩，让大家都忙起来，扯皮的事情也就少了。

营销领导要真正完成自己的角色转变。原来领导的主要作用是在分析研究不全面的甚至错误的市场信息，“正确”地做着不正确的判断，领着一批没有能力的人干活。而现在要真正转变为亲自垂范，通过干出来业绩的示范作用，以“干”代“管”，先“干“后“领”。自己率先成为“生产队长”，而不是指挥员。

团队打造的核心是团队领头羊选择问题。团队的负责人首先是企业总经理，对于企业的营销总经理，老板要敢于放手使用。如果从外边请进来高级职业经理人，在企业机制不健全的情况下，职业经理人的能力可能发挥不出来，对双方都有很大的伤害。企业的人才来源有两大途径，一个是外部引进，第二是内部培养。对于中小白酒企业来说，主要靠自己内部培养，个别岗位和特殊阶段可以考虑需要引进高级职业经理人。

领导要一插到底，减少管理环节，降低管理幅度。在中小企业资源不足的情况下，中小企业的客户更需要企业足够的尊重，特别是营销总经理或者老板的亲自接见或关照。只有作为最有业务能力的领导亲临前线，才能起到对客户的尊重问题，客户才能感受到被重视。而客户在和大企业合作时，可能经常接触到的层次是业务代表或区域经理，中小企业的总经理来和大企业的业务代表来竞争，自然会赢得客户尊重。这也是和大企业竞争时的一种“田忌赛马”机制。中小企业的领导只有亲自操刀，才能真正避免下属能力不够的问题，避免企业资源不足带来的人才匮乏问题;只有领导亲自垂范，以身作则，亲自带队，才能给客户和基层销售人员以极大的鼓舞。这就解决营销队伍能力不足的问题。也从根本解决了企业因为业绩不好，在部门领导岗位上的“能人们”之间互相扯皮推诿的现状。

二、现场管理

因地制宜，快速反应，是中小白酒企业在市场竞争中的一项重要营销能力。大企业的市场地位以及竞争对象是相对固定的，在面对大范围市场竞争时，更需要统一的指挥和动作。而更多的中小白酒企业的情况是一个市场一个竞争对手，这就需要企业能够因地制宜，一地一策。因地制宜，快速反应，成为了中小白酒企业在市场竞争中的一项重要营销能力。领导只有在一线才能发现问题和快速解决问题。这也是小企业战胜大企业的速度效率所在。大企业机构臃肿，管理层次复杂，环节较多。而中小企业更容易实现领导亲自挂帅，亲临前线，现场指挥，现场领导，快速决策。通过现场管理，将小企业的劣势转变为中小企业对市场的快速反映能力。一些企业领导，特别是一些所谓的学术派，更多的是学习和接触的是西方的管理理论，坚持什么管理流程，逐级反映，岂不知这样做的结果是丧失了战机，错失了市场机会。这样做的另一结果是官僚之风盛行。我曾服务过的一家销售不超过一个亿的白酒企业区域经理，动辄“亲自去了哪个市场”，“亲自拜访哪个酒店”，让我听

了以后都忍俊不止，写出来都成为管理界的笑资!本身就是份内之事，没有什么“亲自”，而是必须。

三、目标责任制

大企业一般都有较为系统和完整的内部激励和晋升制度。而中小企业普遍是内部职工激励不足，在人才上是有能力的人引进不了，对现有人员又不敢施加很大压力来管理，现有人员的收入不够稳定，收入没有保证，全年收入水平也没有吸引力。结果是团队内部人心浮动，人浮于事，效率不高，缺乏积极性。

签订全年目标责任书，把大家思想统一到一个行动上来。考核和激励就是团队价值趋向，就是工作标准，真正让干活的人和不干活的人拉开差距。营销目标的制定要遵循SMRT原则，尽量量化，切实可行，责任明确，确保营销人员收入要在本地中等偏上水平。

考核时采用“无借口结果考核法”。考核时坚持惟结果论，不考虑理由。杜绝所谓的客观原因，促使大家朝着一个方向努力，也督促大家除了本职工作之外，还要协助其它部门工作。避免了相互扯皮、互相拆台和指责。企业的高层包括总经理(即使是老板)也要承担目标责任书，这样从最高权威上确立了目标考核的权威性和严肃性，保证目标的落实和实现。

考核要以销售增量为基本对象。只有增量才是企业发展向前的唯一标尺。将增量作为目标考核时的基本对象，将全年目标分解为每个阶段的细分目标，确保全年的目标实现。考核时坚持全员营销的思想，所有人员的收入都与业绩挂钩。

四、领导者自身能力提升

中小企业的很多管理方法与大企业是恰恰是相反的。大企业里讲究流程和制度，其前提是企业有足够的资源和管理能力。中小企业在自身资源不足的情况下，更需要讲究个人魅力。中小企业的领导和管理者一定要有足够的个人魅力，善于描绘企业远景，依靠个人魅力，采取人性化管理，激发员工的干劲。动辄流程制度，搞框框主义是不懂中小白酒企业管理的真谛所在的表现。真正成功的企业领导者都非常有魅力，中小白酒企业的表现更为突出。

五、领导者兑现承诺

在我们接触中小企业的时候，常常会听到企业领导者乱许愿不兑现的问题，这极大地挫伤了员工积极性，也透支了个人品牌。作为领导者，无论何时，都要坚信信诺是金。说到一定要做到，做不到的千万不要说。同时，积极做好沟通工作，如果做不到的话，在兑现前给予合理的解释，而不能回避问题，更不能胡乱解释，无力压制，解决不够妥善。

上述针对中小白酒企业营销管理的解决模式，就是黄文恒营销工作室经过长达10年潜心研究，在服务数家企业经验的基础上总结出的“5X”模式。五管齐下，并重发力，中小酒企一定能做实发展的基石，走上稳步发展的康庄大道。

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第四篇：浅议社会主义新农村建设的制度创新

摘要：制度创新和建设是社会主义新农村建设的关键。当前，我国新农村建设事业在制度创新方面存在比较明显的瓶颈制约。本文从社会主义新农村建设的意义、政策创新和制度创新着手，着重探讨了对于社会主义新农村建设具有重要意义的土地制度创新、教育制度创新和社会保障制度的创新，并提出了具有前瞻性、针对性和可操作性构想。

新农村建设的总体目标为：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，20个字包含内容极为丰富，涉及农村政治、经济、文化、社会管理等方面。我国农村人口众多、经济社会发展滞后是我国当前的一个基本国情。

一、建设社会主义新农村的意义

我国的经济社会发展总体上已经进入以工促农、以城带乡的新阶段。在这个阶段，只有实行统筹城乡经济社会发展的方略，加快建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村，我们才能如期实现全面建设小康社会和现代化强国的宏伟目标，实现中华民族的伟大复兴。

建设社会主义新农村，是贯彻落实科学发展观的重大举措。科学发展观的一个重要内容，就是经济社会的全面协调可持续发展，城乡协调发展是其重要的组成部分。建设社会主义新农村，是确保我国现代化建设顺利推进的必然要求。国际经验表明，工农城乡之间的协调发展，是现代化建设成功的重要前提。一些国家较好地处理了工农城乡关系，经济社会得到了迅速发展，较快地迈进了现代化国家行列。也有一些国家没有处理好工农城乡关系，导致农村经济长期落后，致使整个国家经济停滞甚至倒退，现代化进程严重受阻。全面建设小康社会，培植新的消费热点，扩大内需，广大农村潜力巨大 。因此，通过推进社会主义新农村建设，可以加快农村经济发展，增加农民收入，使亿万农民的潜在购买意愿转化为巨大的现实消费需求，拉动整个经济的持续增长。特别是通过加强农村道路、住房、能源、水利、通信等方面的建设，既可以改善农民的生产生活条件和消费环境，又可以消化当前部分行业的过剩生产能力，促进相关产业的发展。建设社会主义新农村，是构建社会主义和谐社会的重要基础。

二、社会主义新农村建设中政府的政策创新

建设社会主义的新农村应立足于我国的国情。我国农村处于劳动力绝对过剩和无限供给的现实，完全依靠市场无法实现资源的有效配臵。在我国的社会保障制度还没有惠及到农村的前提条件下，针对农村土地分散现状进行土地制度改革，实现土地自由流转，能够实现土地集中，为农业产业化创造条件。笔者认为这一发展模式具有远期可行性，但不是一蹴而就，围绕这一目标，必须从政府政策方面实施创新，逐步过渡，建设社会主义新农村自然水到渠成。

(一)实现农村公共物品资金投入的政府主导、多元投入格局

2006年，在全国农业税取消这一背景下，中央提出的新农村建设面临着农村内部综合配套改革的复杂问题，这也是在建设新农村中层次最深、环节最多、难度最大的改革创新。主要包括农村义务教育的改革、乡镇政府的改革和县乡财政管理体制的改革。这三大问题的关键就是解决资金问题。资金问题的解决办法可以

2 本着努力提高农业占财政支出的比例，形成政府主导、多元投入的格局。

首先，提高预算内农业投入占财政支出的比重。严格按照《农业法》等有关法律法规的要求办事，努力增加预算内支农资金，确保预算内支农支出按法定比例增长。其次，增加中央预算内投资用于农业基本建设的比重。为减轻农业发展资金过度依赖国债的现实，可考虑与中央财力增长基本相适应，逐年增加一部分中央预算内投资，重点用于农业建设，确保中央农业基建投资保持在较高水平。再次，考虑到取之于民用之于民这一根本原则，从发展新农村的角度把政府在农地转让中的收益预留一部分用于支援农业发展。最后，由于目前存在财政支农资金投入渠道多，资金分散，难以形成合力，各部委财政支农资金在使用上各自为政，资金使用分散和投入交叉重复等现象，整合使用支农资金亟待解决。政府主导多元投入方面则表现为：一是建立政策性农业信贷体系，继续完善农业信贷体系，逐步增加农业信贷规模。二是建立政策性农业保险制度，以分担农村金融机构的贷款风险。三是把来自于农村的邮政储蓄用之于农，实施支农资金的良性循环。

(二)通过打造“项目”或“产业”平台实现农民增收 打造村镇项目和产业平台是目前建设新农村、实现农民增长的关键，更是实现农业规模的路径选择。村镇企业发展的项目和产业导向初期是以劳动密集型产业为主，产业链条的延展最好以本地的农产品作为上游输入品，生产技术含量低，操作工艺简单的最终消费品，这样可以形成产品的成本优势。而有条件的村镇可以依托龙头企业，利用进一步的专业分工延长产业链。村镇企业的项目选择和发展初期是个艰难的过程，必须依靠当地政府的

3 大力扶持和政策导向。政府可采用财政投资补贴的方式，吸引农民和其他社会主体投资农业，这样既能发挥财政投入的主导作用，吸引社会投资，引导全社会投资方向，又可以避免政府直接投资造成的产权不清、管理不善、效率低下等诸多问题。特别是对于既有一定公益性、又直接从事生产经营的建设项目，这种方式优点尤为突出。同时，政府要尽快制订和出台有关政策和办法，除农业基础设施建设之外，对农业产业化经营、农业高新科技示范和推广等方面的建设项目均可实行财政投资补贴政策，吸引和鼓励农户、农民专业合作组织、农业产业化经营组织、龙头企业等各类社会主体增加农业投入。

(三)构建高效的农村社会化服务网络

建设社会主义新农村，必须发展服务体系相应的。农业生产过程等同于工业生产过程，其产前、产中、产后跟工业的供、产、销各个环节都离不开相应的服务。服务组织的形成可以有效避免信息不对称给农民带来的风险，各个服务组织不应只是行政机构的附属物， 应形成多种所有制形式、多种服务渠道和多种服务方式相互竞争的格局。各种服务组织可以根据自身利益需要发展横向联系， 从而形成多形式、多成份、多层次的组织和机构， 形成上下相通、左右相联的社会化综合服务网络，最终逐步建立以县级职能部门为龙头， 乡镇集体经济组织为骨干， 村级服务体系为基础， 民间自我服务组织为补充的多层次、综合性社会化服务体系， 覆盖农、林、牧、副、渔各行业， 贯穿产、供、销各个环节。如指导构建包括种植业、养殖业、林业的优良品种、科学的耕作、栽培、饲养的方法以及植保防疫治病等环节的农技服务体系。构建包括适用各种农事作业的机械、发挥出机械化的高

4 效低成本的改善劳动条件的农机服务体系。构建包括如何用好当地水资源、发挥水利设施的效益、节约又合理用水等环节的水利服务体系。构建帮助农户进行经济分析、选择投资少效益高的产业方向的农经服务体系。构建包括生产资料的供应和农产品的加工储存、销售等产前产后的服务、促进农民个体经营活动的自然经济向商品经济转化的供销服务体系。构建包括信息的搜集、鉴别、传输等帮助农民选择高效益的经营方向， 最大限度地发挥资源优势， 减少生产经营上的盲目性的信息服务体系。

三、社会主义新农村建设中的制度创新与思考

(一)实现土地制度的创新

1、我国现行农地制度及其弊端 Ⅰ、我国现行的农地制度

我国现行的农地制度是和我国农村的基本经营制度联系在一起的。《中华人民共和国宪法》里规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”不难看出，我国土地所有权和使用权在理论上属于分离存在的状态。国家在整个土地制度中的地位是土地的形式上的所有者，村集体或者村行政管理单位，是农村土地的管理单位，代表国家管理土地，与国家实质上是一种委托代理关系。农民在土地制度中的实际地位是土地的管理单位的一分子和使用者。土地家庭承包责任制，解决了人民公社制度下劳动监督成本过大的问题，并把土地产出(收益权)与劳动者的经营效益直接联系起来，增加了该制度的激励作用，极大的促进了农地资源的优化配臵和合理利用，提高了农地的产出率，解决了农村绝大多数人口的温饱问题。

Ⅱ、现行农地制度存在的弊端及其带来的危害

5 随着我国经济的发展，现行的农地制度的缺陷逐渐显露出来，已经成为我国农业发展和社会主义新农村建设的重要瓶颈，主要表现在以下几个方面：

a、现行农地制度产权不明晰，所有权主体虚位

现行的农村土地制度，虽然明确规定土地归集体所有，即集体拥有产权，但是集体指向不明确。究竟谁是农村集体土地所有权的代表模糊不清。乡镇政府虽然行使着许多农村经济的组织管理职能，但他是一级政府，没有集体经济组织，故不能作为集体土地所有权的代表;村委会是乡镇政府和在农村的委托管理机构，同一村内的不同村民小组的土地数量、质量不一样，权力不均等，显然也不能作为集体土地所有权的代表;村民小组虽是农村集体经济组织的基础，同一村民小组的农民一般平等的拥有土地所有权，但一没有法律地位，二没有经济核算形式，三没有办公地点，有的甚至连小组长也没有，遇事往往由各户联合推荐一名代表行事，难以体现集体性和代表性。作为集体成员的农民个人，对集体所有的土地原则上没有所有权，只有使用权。这就使得集体土地的所有者实际上处于一种缺位或者虚构的状态。

b、现行农地制度导致土地均田化、分散化，经营效率低下 土地承包责任制表面上强调人人平等，村集体的所有成员获得的土地数量是相同的。这虽然满足了“耕者有其田”的夙愿，但实质上忽视了农民经营能力的差异和经营意愿的差异。经营能力低、经营意愿不强的人造成土地的闲臵和撂荒，形成了土地的隐形浪费;而经营能力较强、经营意愿强烈的农户因无法得到较多的土地，不能彰显其能力，造成了人力资源的浪费和土地经营效率发挥不充分;另一方面，由于分配土地不仅要注意数量上的平

6 等而且要照顾质量上的均衡，但土地本身存在的地理、区位等方面的差异性，使土地很难在大的区域上进行平均分配，结果造成了土地的条块分割和地块规模狭小。相关资.料表明，目前我国平均每户农民分到的土地仅有8.74亩，且被分离成95块。平均每块仅有0.89亩。这种农地平均化分配方式。形成了“中国无农场”的局面，尽管满足了相对公平的目标，但同时却失去了其效率性，导致先进的农业现代化技术无法实施。2003年颁布的土地承包法规定，农民进入小城镇务工或定居，仍保留原土地的承包权，而进入大中城市务工定居，则要放弃原土地的承包权，而且得不到任何补偿。这一方面会阻碍城市化进程，因为农民为了保留土地承包权，会选择放弃在大中城市定居的机会;另一方面也不利于农村实现土地的规模经营。

c.现行农地制度使农户土地承包权存在着内在的不稳定性 现行农地制度明文规定了农地的集体所有制，一个地区的农地是由这个地区的农民集体所有的。那么当单个的农户离开这个地区的时候，他就必须放弃在该地区的集体土地的使用权。当该地区出现新的农户时，这个地区的别的农户享有的土地必然要被重新分配，以满足新的农户的土地需求。其结果就是随着地区农户的迁出迁入和人口的变化，土地的分配必须相应做出不断的调整，以致土地经营在农户间频繁变动，诱使农民土地经营的短期化行为发生。

d.现行农地制度过度强调社会保障功能，影响了农地资源的合理配臵

我国农村中的土地除了作为基本的生产要素发挥作用外，对于绝大部分地区的农民来说它还具有极强的生存保障功能。对于

7 兼业农民来说具有就业保障功能，对于部分年老体弱的农民来说具有医疗和养老保障功能。土地的多重保障功能是在我国多年以来对农村保障制度忽视的情况下所形成的，国家制度安排上实际没有将农民群体纳入规范性的社会保障体系之内，以致土地保障功能强化。土地的保障功能和生产功能之间是不相互兼容的，而且存在有明显的内在冲突。

2、目前农地制度创新的探索与实践尝试

针对目前农地制度的缺陷，中央政府对农村土地制度创新进而带动农村经济的进一步发展极其关注，提出按照“明确所有权、稳定承包权、放活使用权、保护收益权、尊重处分权、给予农民谈判权”的思路来创新农村土地制度。一些地方对其进行了探索和改进，主要形成了以下几种模式：

Ⅰ、两田制

首创于山东平度的“两田制”是在家庭联产承包责任制下把农地的经济发展功能和社会保障功能分离成口粮田和责任田。口粮田按人均分，只负担当时的农业税;责任田则根据效率优先的原则，采取按人、按劳和招标承包等三种主要方式承包经营，向国家交纳农业税、向集体交土地承包费，承担国家粮食定购任务。实际上是采用两种机制配臵土地资源，即“口粮田”以行政手段配臵土地资源，“责任田”以市场机制配臵土地资源。口粮田的设计满足了农民稳定占有土地的心理，而责任田的设计则满足了政府和村、组集体的利益，从而减少了在均田制下的农业经营权不确定性和多余的交易费用。

Ⅱ、土地银行

土地银行是指专门从事土地承包经营权流转、出租和入股等

8 经营管理活动的非盈利性机构，是推进土地经营权资本化的政策工具。土地银行的运行机制：一是农民首先将在农村的土地承包经营权像银行存款一样存入土地银行，定期按约定的土地经营收入获得存地收入;二是土地银行将储蓄集中起来的土地经营权经过土地整理、公开招标竞争，出租给种田能手或农场进行规模经营，并按土地经营权的级差和期限收取一定的租金，支付一定的存地收入;三是农民自己对土地的需求按存入土地经营权获得，但需将一定比例的存地收入用于缴纳保险费，为农民的城镇化提供制度保证。

土地银行的主要优点是土地银行和农户共同分担了风险。他们之间的风险分担通过两个过程实现：一是从上到下，土地银行筹资中的利率和汇率风险通过利率的传导机制而影响农户经营过程和成本;另一个是从下而上，农户的经营风险，包括市场风险和自然风险，主要通过土地债券价格涨跌传导给银行。如果农户经营情况好、自然灾害小、农产品价格看好，会使土地银行的资金筹措更为便利。土地债券的价格也会随之上升，债券持有人可以从中获利，从而使土地银行可以发行更多的债券，反之亦然。但是，从实践层面上看，建立土地银行成本过大，制约制度绩效的发挥，加重国家财政负担，降低资源配臵效率。

Ⅲ、农地股份制度

农地股份制是指农民集体经过依法批准将集体所有的土地量化到人，再把使用权在新的经营组织中作价入股，而集体土地所有权不变，农民通过股份制进行使用权流转的一种制度安排。其实质是农民凭借土地使用权转让而强化自身的土地所有权的一种形式。在现实中，如果农民以土地承包经营权入股，则将导致土

9 地承包经营权的转让和流失，在此农民等于用使用权换得了收益权、处臵权。

农地股份制，等于实现了土地这一生产要素的资产化，农民入股的土地既能实现每年分红，而且随着地价的增值，其股金分红的标准也会相应的提升，保证了农民对土地收益的分享。但是股份制把土地集体共同所有改为按股份所有，等于承认资产量化到个^才有效，会导致产权私有诱致的外部性产生，影响资源的最优配臵。实际上农地股份制的有效运作有着极其严格的限制条件，那就是要有完善的生产要素市场作保证。

Ⅳ、农民自发的土地使用权转移及农地流转制度

农民自发的土地使用权转移及农地流转制度是农民之间把从集体承包(或分配)到的土地移交给他人经营使用的一种形式，多数通过口头形式和协议进行农地使用权转让。这种转让随意性强，仅仅是处于农户自身的意愿，一般在不改变农地的使用类型的前提下进行，由于缺乏成熟的制度约束和法律保障，通常这种流转主要在农村社会中的“熟人”之间进行，而且年季变化很大，并且相应的转移费用定价困难，不具有推广的价值。

3、农地制度的创新与完善

目前社会主义新农村建设正在向前推进。在新农村建设中与土地制度改革直接相关的问题是：第一，生产要发展，农地的生产效率要提高，以保障农业生产经营者的生产积极性提高和生产收益增加;第二，生活要宽裕，农地对农民的生活保障功能，特别是食品安全保障功能要增强;第三，村容要整洁，农民的居住环境要改善，农村村落要整治、重新规划，要求土地资源配臵能满足居住环境优化、美化的需要。但是，无论是农地生产效率提

10 高和生活保障功能增强也好，还是新农村建设中农民居住条件的改善和村庄重新规划、整治也好，都关系到农村土地制度的创新与完善问题。

纵观新型农地制度探索与改革尝试的优缺点，笔者认为，我国现行的农地制度改革应该主要在所有权明晰和促进农地合理流转两个方面做文章。从产权明晰的角度看，按照《土地管理法》和《农村土地承包法》规定，农地属于集体所有，那么集体作为权利人就应该拥有包括占有权、使用权、收益权和处分权在内的所有权的四项基本权能。从促进农地合理流转和提高资源配臵效率角度看，农地制度创新的探索与尝试的实践告诉我们，股份合作制度是较为有效的。它的主要特点是原乡村集体将发包给农户承包经营的土地量化作股，组建股份合作社，股份合作社对入股的土地实行统一规划、开发和经营，股份合作社直接组织对外发包和租赁，合作社也吸收资金、技术等要素入股，所得收入按股份进行分配。它不仅彰显了土地权能人的处分权，而且打破了土地在村内流转的封闭性和促进了规模经营，还有利于提高农地的经营效率，有利于发挥农地对农民的社会保障功能。据此，笔者在此提出一个社会主义新农村建设背景下的农地制度创新的设想，即建立国有、农用、集体管理的农地制度。

农地国有、农用、集体管理制度的建立，是对我国现行的农地集体所有制的改革，或者可以说是对现有集体所有制的实现形式的一种突破和探索。农地国家所有以后，—个不可回避的问题是公平与效率的问题。国有，公平程度提高，农民可以在更大的范围内公平的享有土地使用权;农地的社会保障功能增强，国家可以以公平分配农地使用权这种较低社会成本来保证农民的基本

11 生活水平;可以有效的解决农民群众与基层干部的矛盾，缓解农民与政府的矛盾，促进和谐农村的建设;国家可以根据城乡统筹规划的要求，保证新农村建设用她的有效供给。农用，农民可以更充分的与生产资料结合，提高土地的生产效率;农民可以选择把使用权转让、出租、入股等土地流转方式，以保证自身的利益最大化，保证新农村建设中的生产发展、生活宽裕目标的实现。问题的关键就在于集体所有权取消以后，一些以集体土地所有权进行权利寻租的人失去了寻租的机会，会对这种制度的执行和落实设臵障碍。为此，建议农地国有化以后，第一，要充分发挥各级土地管理部门的职能，在村组一级层次中特派专人管理土地;第二，进行严格的农地登记注册，对土地使用者在公平、公正、公开的前提下进行合法性判定;第三，实行农地的区域化、资产化管理，同一区域内的不同质量的土地其资产价值要有所区别，以便通过实现农民在土地使用数量方面的差异性和资产上的平等性来防止土地经营规模的过度分割;第四，寻求土地使用权公平性和稳定性的平衡点，探索增人不增地、减人不减地的合理时空范围，对于已经能够稳定地享受城市社会福利保障的转移出农村的农民取消农地使用权，以促进城市化推进;第五，以新农村建设为锲机，组建新的村组管理单元，以便更好的行使对农地的管理职能。

(二)教育制度创新

农村教育制度创新的根本的目的是提高农村劳动者和农村居民的素质，从我国目前的现实来看，农村人才的培养尽管可以利用城市的优质教育资源来实现，但最根本的途径仍然是大力发展农村职业教育。从全国特别是经济欠发达地区农村职业教育的现

12 状来看，普遍存在着严峻的生存危机，严重制约着农村城市化、现代化、民主化进程。因此，如何寻找能支撑起农村职业教育的有效支点，是能否实现社会主义新农村建设目标的关键。

1、农村职业教育：摇摇欲坠的农村经科教之桥

对农村尤其是偏远落后的农村来说，振兴经济的惟一出路是培养大批留得住、用得上、有知识、有技术的新型农民，既可以促进当地经济结构的调整，提高农业生产中的技术含量，又可以开展劳务输出，缓解劳动力供大于求的矛盾，还可以培育和发展农村市场。而用当地有限的教育资源大力发展普通高中的升学教育，实质上是无偿为发达地区培养高层次人才，虽然也是对国家、社会、人类的贡献，能在一定程度上促进当地经济的发展，但对落后的农村来说，实质上是人才外流、智力外流、资金外流的“河床”，职业教育才是扎根当地经济的“摇钱树”和“聚宝盆”。我国农村初中毕业生中只有1/3进入高中阶段学习，大量初中毕业生流向了社会，这对发展农村经济、普及高中教育、实现教育现代化，都是一种威胁和挑战。我国农村经济发展的惟一出路是把人口优势转化为智力优势。目前却出现了高素质人才通过升学外流、中等智力人才初中毕业外出打工的现象，这对农村未来的发展将带来恶性循环，并造成难以估量的损失。

从现实的农村职业教育来看，普遍存在着政府重视不够、经费投入不足、全社会认识不到位、教育发展失衡、办学条件简陋等问题。农村职业教育严重萎缩，有些县竟然没有一所正规的职业学校，有些即使挂着职业学校的牌子，但实际上办的也是普通高中教育。为了应付职业教育检查，提高普职比，实行了所谓的学籍“双备案”、综合高中等办法，仍然是普通高中的办学模式。

13 职业学校全部是靠对口升学维持生存，如果取消对口升学，农村职业教育将毁于一旦。此外，中等教育阶段普遍存在着严重的普职失衡问题。我国提出发展高中阶段教育目标之后，不少县都轰轰烈烈、大兴土木建设普通高中，有些县竟然拿出全县一年的财政收入用于普通高中建设。县领导对“普九”验收很重视，县委书记、县长亲自坐镇指挥，对职业教育则往往视而不见，任凭职业学校自生自灭。

农村职业教育的滑坡不仅仅是因为上述“四难”问题，而是由内外多种原因共同作用的结果。一是由于经济发展水平的制约，造成就业机会有限。据统计，从2000年起，河南省劳动力资源进入增长高峰期，由于第三次生育高峰期出生的人口开始逐步进入劳动年龄，劳动力资源呈持续上升趋势。到2005年，河南省劳动力供给总量将达到6430万人，农村剩余劳动力1300万人需要转移，每年新增劳动力100多万人，而从就业形势来看，岗位严重不足，失业人数明显增加，劳动力供求矛盾十分突出。经验表明，国内生产总值每增加一个百分点，就业岗位就会增加500万个。按照这一标准计算，河南省未来几年的新增就业岗位远远低于人口的增长，满足不了就业的需求。从2000年与2001年的人均国内生产总值和从业人员数量来看，存在一个反差，即人均国内生产总值增加了8.5%，但从业人数减少了1%，这反映出全省近期的就业形势不会有大的改观，就业问题严重影响着职业教育的发展进程。二是由于农村近几年收入下降，学生对学费的支付能力不足。据统计，“九五”期间我国农民的收入增长幅度呈逐年递减之势。1996—2000年5年间，农民人均纯收入增长幅度分别为9%、4.6%、4.3%、3.8%和2.1%。在这有限的增长率中，

14 富裕农民的增长率达6.1%，低收入农民的增长率为负6%。三是国家政策和制度不完善，严重制约了农村职业教育的发展。从现有《职业教育法》来看，只是停留在宣言性层面，规范性程序少，操作性差，缺乏执行的刚性，有法不依、执法不严的现象经常发生。如法律规定预算内教育经费要随国内生产总值的增长而有较大的增长，实际上教育经费尤其是职业教育经费占国内生产总值的比例一直在降低。再如就业问题，法律规定要实施“先培训，后就业”制度，但现实中随意性很强。劳动准入制度一直未能严格实施。企业承担的职业教育与培训经费也一直停留在文字上，使得职业教育一直缺乏良好的发展环境。

农村职业教育决不单纯是教育问题，而是关系到农村经济和社会发展的重大问题，仅靠有限的土地规模只能解决温饱问题。增加农民收入一要转移剩余劳动力，扩大土地经营规模;二是要增加农业科技含量，提高单位面积的产量和附加值。这都需要人才的支撑，需要农村职业教育通过培养人才，将传统农民改造成现代农民，将农民改变为非农民来实现。因此，大力发展农村职业教育是发展农村经济的首要选择。

2、政府：撑起农村职业教育的支点

20世纪90年代中期，农村职业教育的辉煌并非完全是经济、科技、文化、观念的发展使然，而是由国家的政策驱动所致，仍是计划经济的产物。当市场机制日益完善、市场意识日益深入、市场作用日益突出时，处于弱势地位的农村职业教育就需要政府强有力的政策保护。诚然，举办职业教育需要政府、社会、企业的参与，需要市场作用的发挥。但从国家整体利益出发，农业的落后不仅制约工业化、城镇化进程，而且影响第三产业的发展，

15 造成经济社会的低水平运行;不仅影响小康社会建设的目标，更难抵御WTO带来的风险。从利益的角度分析，在国家、个人、企业等方面，国家是发展农村职业教育的最大受益者，理应承担起发展农村职业教育的重任。

从整体上来说，农业是弱质产业，农村是弱势地区，农民是弱势群体，农村职业教育是弱势教育，教育对象是弱势学业群体。职业教育是面对一线劳动者的教育类型，不论是经济收入、权利还是职业声望，都处于社会的底层，在我国传统的“官本位”、“学而优则仕”的观念中自然地位低下。对于弱质产业、弱势地区、弱势群体、弱势教育等，世界各国都采取了程度不同的保护性措施，建立了完善的社会发展平衡机制。对农村职业教育来说，同样需要政府的保护，而政府是农村职业教育的主体和核心。但政府在农村职业教育发展中的作用不能仅靠行政命令，因为在市场机制下行政命令是乏力的。政府的责任是通过立法、拨款、政策引导和激励、监督评估等措施，为农村职业教育注入发展活力。尤其需要从制度层入手，为农村职业教育寻求生存之路。因为在决定事物发展的物质层、制度层和观念层中，制度层发挥着核心作用，它影响甚至决定着物质层和观念层的建设和完善。农村职业教育存在的矛盾和问题是由外部的社会、政府等原因造成的，即根源于能够统摄社会、民众、企业等主体的制度，不是通过职业教育自身的努力可以改变的。因此，解决职业教育问题不能只局限于职业教育自身，而必须从外在的社会、政府等方面寻找对策。

3、完善的制度：撬动农村职业教育的杠杆

一提起农村职业教育的滑坡，人们首先感慨的是观念落后，认为是由我国传统的“学而优则仕”、“有科无技”、“述而不作”等观

16 念造成的。其实，观念与农村的现实、与农村职业教育的现实是互为因果的。观念不是凌驾于现实之上的独立物，而是现实的反映。尽管观念文化在制度文化、器物文化中居于核心地位，但从目前我国的现状来看，党和国家已经清醒地认识到了农村职业教育的重要地位与作用，只是在广大社会成员中还存在鄙视农村、鄙视农村职业教育的观念。在这种情况下，最好的办法就是以制度建设为突破口，进行农村职业教育改革。制度作为中间层面的文化，对观念文化、器物文化都具有拉动作用，它既可以推进观念的转变，又可以促进物质层的建设。因此，观念已经不是影响农村职业教育的决定性因素，加强制度建设则是当前发展我国农村职业教育的根本出路。充分发挥政府的宏观调控职能，通过建立与我国农村经济社会发展相适应的职业教育政策体系，显得十分重要而迫切。制度成为推动我国农村职业教育的根本动力。

Ⅰ、建立完善的农村职业教育法律法规体系

美国经济学家康芒斯认为，在现代社会中，有法律、经济、伦理三种利益协调方式，其中法律制度最为重要，它是经济社会发展的决定性因素。实行法制化管理是农村职业教育走向规范化道路的基础，也是国家控制和管理农村职业教育的有效措施，是政府角色的最鲜明体现。二战期间美国颁布的《莫里尔赠地学院法》以及后来颁布的一系列农业规章制度，就是以法律为手段发展农村职业教育的典型例证。

从总体上看，我国的农村教育立法还存在许多不足。相对于国家整体法律而言，农村职业教育立法显得十分薄弱，与我国农业大国的国情极不相称;相对于农村职业教育发展实际而言，存在着法律体系不健全、法律保障不力、执法环境不理想等现象。

17 农村职业教育领域无法可依、有法不依、执法不严、违法不纠等问题并存，严重制约着农村职业教育的发展。在建设小康社会尤其是应对WTO的挑战中，我们必须加大农村教育法制建设的力度和步伐，使法律在农村经济发展中显示其应有的威力。

Ⅱ、建立符合我国国情和农村特点的教育经费投入制度 近几年农民收入相对下降已成为不争的事实，并已经成为制约农村职业教育发展的一个重要因素。既然农村的现代化是我国现代化的基石，那么农村的教育投入就是我国现代化建设的基础，是让全社会受益的明智之举。通常人们接受教育的目的是提高货币收益或身份收益，但从目前的社会现实来看，大学毕业生至少可以获得相应的身份收益，并存在获取较高货币收益的较大可能性。而职业学校的毕业生则不然，尤其是高等院校扩招后，中等职业学校毕业生的两种收益都受到了强力冲击。从职业学校毕业生的货币收益分析中发现，中专生学费年均1500元左右，3年需要4500元，加上食宿和其他费用，3年累计高达13000—20000元。而目前农村的年人均收入全国平均仅为1700元，如果正常就业，也需要10年才能收回成本，而且承担着找不到工作的风险，在贫困地区求学投入的回报更低。因此，农民拒绝接受职业教育也就在所难免了。以农村家庭联产承包责任制为突破口的改革开放，使中国取得了令世人瞩目的成就，但农村享受到的发展成果比城市少得多。既然知识可以改变个人命运，那么教育就可以改变农村的现实。因此，国家应该设立农村教育发展专项基金，或者采取“农村职业教育证券制”，也可把农村职业教育作为义务教育，鼓励农村青年接受职业教育，献身农村经济建设。

Ⅲ、建立政府目标责任制，把高中阶段教育的协调发展作为

18 地方政府的责任目标

要坚持政府统筹协调、教育部门主管、农业与科技部门参与的原则发展农村职业教育。地方政府应从对事业负责、对人民负责、对经济和社会发展负责的高度，真正将职业教育纳入教育发展的议事日程，使职教与普教协调发展。县、乡(镇)要实现“五个到位”，即领导认识到位、行为到位、经费投入到位、政策措施到位、责任目标到位，把县、乡职工和劳动力总数中接受职业教育的比例、科技贡献份额等作为考核领导干部的一项重要指标。只有这样，农村职业教育才有出路，农村经济才能发展，农村社会才能进步。职业教育是影响农村经济的重要工程，在全社会认识尚不到位的特殊阶段，理应列入政府的责任目标，真正把“抓教育就是抓经济，抓经济必须抓教育”落到实处。

Ⅳ、健全符合农村职业教育发展特点的教育政策体系 当前的教育政策存在着严重的城市化取向，这是教育机会不均等的表现。无视农村和城市在教育环境、教育资源上的巨大差距，基本上以城市学生的发展特点和需要为标准制定政策，使得农村职业教育很难办出自身特色，永远处于落后状态。如高考制度，大城市本来享受着优越的教育资源，但录取分数低;农村本来教育资源稀缺，但录取分数高。表面上国家给予每个人同等的升学机会，实际上看似公平的政策掩盖了深层的教育不公。美国的库姆斯在《世界教育危机》一书中谈到：学校中的“学术性、城市化和现代化的课程，不能适应大多数农村青年的学习需求和生活需要。而且，这些引进的教育模式使最聪明、有很强学习动机的儿童脱离他们的农村环境，正好刺激了他们移入城市的欲望，而不是促使他们留在农村发展自己的社区”。因此，发展农村职业

19 教育首先必须在政策上、制度上予以重视，如实施就业准入制度、改革户籍制度、等值承认中等职业学校的毕业文凭等，并在学费上考虑农民、农村职业学校及学生的弱势地位，在经济上通过借鉴国外的“教育证券”制度给予补偿。

(三)农村社会保障制度创新

1、国家应当承担建立农村社会保障体制的责任

建国50多年来，我国农村的社会保障工作取得了长足的发展，主要体现在对孤老残幼的社会救济、贫困户的扶持、灾难的救济、复员军人的安臵、伤残军人及军烈属的优待抚恤等方面，但在对农民的社会保险尤其是农民养老保险和医疗保险方面尚未全面展开。由于历史、社会、经济等方面的原因，农村社会保障事业还很落后，社会保障覆盖面小、保障水平低，而且没有形成一个完整的体系和制度。尤其是农村实行家庭联产承包责任制以后，使得一些原有的社会保障项目(如合作医疗保障制度等)受到削弱，而新的制度还未建立起来。这种社会保障事业的发展落后于经济增长的状况，无疑对整个农村经济的发展和农村社会的稳定带来不良影响。

进入1990年代以来，我国农村经历着一场深刻的变革，这种变革不仅涉及到农村经济结构的改革，同时也涉及到农民社会生活方式的改变。社会主义市场经济体制的建立、农村工业化的发展、农村劳动力的流动与转移，农村小城镇的建设、农村人口老龄化与家庭小型化的趋势等等，决定着农村传统的以家庭保障为主的保障方式已难以为继，必须建立与农村生产力水平和经济社会结构相适应的新型农村社会保障体制，以保障农民基本生活、促进经济的发展和改革的深化、保证社会的稳定和进步。

20 现阶段是建立农民养老保障等农村社会保障的“黄金时期”。研究结果表明，一个社会老龄化高峰到来之前的30—40年是以储备积累方式进行社会养老保障制度建立的最佳时期，时间越短越被动。我国农村本世纪30年代开始将总体步入老龄化社会，若现在仍不抓紧这一黄金时期开始建立并完善农村社会养老保险制度，到本世纪中期我们将陷入严重困境。同时，现在农村已基本具备建立新型社会保障制度的经济和心理等方面条件。从经济条件看，实行社会主义保障制度的中心问题经费问题，尤其是农民养老和医疗等社会保险的基金主要来自于农民的缴纳，现阶段我国农民已基本解决了温饱问题并向小康水平迈进。经过组织和引导，农民有能力支付一定的费用用于社会保险项目的开展。从社会心理条件看，农民具有迫切的构建农村社会保障制度的要求，通过引导，易于形成正确的保障观念和保障意识。因此，加快新型农村社会保障体制建设已成为一项刻不容缓的工作。

在构建农村新型社会保障体制的过程中，国家承担着不可推卸的职责。首先，农村社会保障具有非盈利性、普遍性和强制性的特点。这一制度以确保广大农民的基本生活条件为唯一宗旨和目标，基金由个人、集体、国家三方共同构成。综观世界各国的社会保障，从其诞生之日起，都是由政府组织实施的，是一种政府行为。其次，为不错过现在建立农村社会保障的“黄金时期”，国家应及时承担起相应责任。继续靠家庭养老方式难以适应老龄化这一趋势。同时，农村原有合作医疗体制在1980年代初期解体以后，也急需进行创新和重构。再次，从现阶段农村开展社会保障工作的实践看，必须强化国家行政职能的发挥。在进行农村社会保障的构建中，国家有关部门确实开展了不少工作，但仍存在

21 不少问题，如有的领导重视不够、宣传组织不力、职能部门间的关系不协调等。农村社会保障的实践表明，必须强化国家相应责任。

2、为农村社会保障健康发展提供法律保障

我国农村社会保障在长期的社会实践中，形成了以集体保障为主、其他保障为辅的农村社会保障体系，这种保障体系主要是依靠高度集中统一的行政管理系统依据相关政策实施，缺乏法律的规定性，除仅有一部《农村五保供养工作条例》对五保对象作了较为明确规定之外，再无法律条文对此以外的保障对象作出明确规定。法律制度的欠缺给农村社会保障带来一系列问题，如保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理方面的随意性和盲目性等等。要使农村社会保障工作走上规范化的轨道，建立起适应农村经济和社会发展相适应的具有现代意义的农村社会保障体系，就必须制定一系列适应我国农村实际情况的有关农村社会保障的法律法规。

对农村社会保障进行立法，就是通过法律规范调整因农村社会保障而引起的社会关系，即社会保障关系。农村社会保障关系依其内容不同，可分为以农民养老保险、医疗保险及工伤保险为主的农村社会保险关系，以救灾和扶贫为重点的社会救济关系，以五保供养和残疾人照顾为重点的社会福利关系以及以复员军人安臵、伤残军人、军烈属为重点的优待抚恤关系。如果把上述内容概括起来，并就其共同点加以归纳，农村社会保障关系又可分为农村社会保障体制管理关系，农村社会保障资金筹集关系，农村社会保障项目标准确立关系，农村社会保障发放关系，农村社会保障监督关系等。

22 为调整农村社会保障中的这些社会关系，在立法体制上，应形成以全国人大常委会制定的《农村社会保障法》为统率的，以国务院针对农村的社会保障主要方面制定的条例为主休，以有立法权的地方人大及地方政府依法制定的地方性法规和规章为补充的完整法律体系。首先，全国人常委会应尽快制定《农村社会保障法》，就农村社会保障应遵循的原则、农村社会保障的主要内容及形式、管理体制、资金来源与发放、保障项目的标准、社会保障的监督、法律责任等方面作出明确规定。其次，国务院根据《农村社会保障法》的要求，制定《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》、《农村社会救济工作条例》，《农村优待抚恤工作条例》等条例，同时完善《农村五保供养工作条例》的内容，使农村社会保障主要内容的法律规定具体化，以增加其可操作性。再次，由于中国农村地域广阔，地区之间经济发展和社会结构等方面存在不平衡性，因此各地可根据当地农村实际情况，在与全国性法律，法规不抵触的前提下，制定相应的地方性法规或规章，尤其是农村社会保险方面的法规或规章，以利于当地农村社会保障工作的更好地开展。

应当特别指出，进行农村社会保障立法时，既要考虑到与建立社会主义市场经济相适应的建立全国统一的社会保障制度的长远需要，更要考虑到城乡差别的现实性和农村社会保障内容的特殊性等现实要求。而这些主要体现在农村社会保障立法的原则上。作为农村社会保障立法的原则，一方面应充分反映我国社会保障制度的本质特征，另一方面对农村社会保障立法具有较强的指导意义。从理论上讲，我国农村社会保障立法的原则应主要包括：普遍性保障和重点保障相结合的原则，与农村经济社会发展相适

23 应的原则，满足农村基本生活需求的原则，权利与义务相一致的原则，政府统一管理与农民自我管理相结合的原则等方面。

3、推动农村社会保障制度构建的进程

农村社会保障工作是一项社会系统工程，涉及到千家万户和社会的许多方面。要求政府牵头，统一政令，加大推力，协调方方面面关系，进行有效的组织和引导。

首先加强农村社会保障组织建设，组建一个权威性的农村社会保障组织管理机构，理顺各方关系。目前，农村社会保障组织管理方面比较突出的问题：一是部门分割，切快管理，各自为政，这样既不能统筹考虑农村社会保障整体发展，又不能适应分散风险和社会化要求，同时还难以提高管理效率和降低管理成本;二是政、事、企合一，立法、监督与操作职能集于一身，既缺乏监督制约机制，又难以界定和强化责任;三是随着农村社会保险加温，部门争办保险日趋激烈，各部门之间的管理体制和利益刚性的矛盾日益突出，为提高对农村社会保障的组织、协调管理水平，根据适应、精简、统

一、效能的原则，结合政府机构改革，各级政府尤其是地方政府应建立农村社会保障委员会，由政府主管社会保障的副职领导担任主任，吸收相关职能部门(如民政、劳动、卫生等部门)人员参加，下设办公机构，所有农村社会保障事务统一由其扎口组织和协调。同时，使各职能部门协同配合、形成合力、共同推进。其次，各级政府要根据人口分布、经济和自然的条件、工业化程度、人群流动等情况，制定符合本地区特点的农村社会保障事业总体规划及相关保障项目的具体规划，并将其纳入当地社会经济发展规划中。使各相关部门组织实施农村社会保障项目有据可依并为考核其工作绩效提供标准和依据。

24 再次，加强对农民的宣传教育，提高其参加相应社会保障项目的积极性。一种制度的确立必须得到民众的认同，否则就难以长久，而民众认同的内在基础是意识的接受或心理认同。农村社会保障制度尤其是社会保险制度的建立意味着农民必须从世代相传的传统保障意识转化为现代保障意识，意味着农民的心理、生活习惯及价值取向等方面都要发生深刻的变化。因此广泛而深入的宣传是引导、促成这种观念转化，接受这项新事物最强有力的不可或缺的手段。各级政府、相关职能部门要采取多种群众喜闻乐见的形式，经常地、广泛地宣传农村新型社会保障尤其是社会保险的意义，讲清形势、算清经济帐，晓之以理、动之以情，提高广大农村干部群众的认识，实现群众的广泛参与。

最后，针对农村的不同社会保障项目具体组织实施。当然这种组织实施并非对各种事务大包大揽，而按照政事分开的要求，对农民养老保险和合作医疗保险等农村社会保障进行行政推动。而对农村救济、优待抚恤等农村社会保障工作则由政府全面组织和实施。

4、为农村社会保障事业的发展提供资金支持

增加对农村社会救济、优抚安臵、社会福利等方面的财政支持。农村社会救济主要包括救灾和扶贫。在社会救济方面，普遍存在标准偏低、资金不足和覆盖面窄的状况。国家应在农村逐步建立最低生活保障线的社会救济制度。各级财政要增大对社会救济的支持，以保障农民最低生存需要。优待抚恤和退伍军人安臵是一项特殊的保障，是涉及国伤建设和农村稳定的十分重要工作，这方面的主要问题是补助标准偏低、革命残疾军人的医疗就医难，军人优待金主要通过乡统筹而导致贫困乡的补助标准更低、复员

25 退伍军人安臵难等。因此除扩大统筹范围以解决乡镇间负担不均衡外，各级财政应增加支出，力争保护优抚优待对象的生活水平不低于当地平均生活水平和解决残疾军人的就医难问题。农村社会福利的改善方面，地方财政应适当增加投入，走依靠地方、集体和社会力量来逐步加以解决和完善。

增加对农村社会保险方面的财政支持。社会保障就其本质而言就是社会成员间的互助互济，社会保险制度的理念基础是以个人自立为基点，承认帮助个人抵御在市场经济社会中可能遇到的生活风险是社会的义务、政府的责任，获得帮助是个人的权利。以农民社会养老保险和农村合作医疗为核心内容的农村社会保险是构建新型农村社会保障制度的重要内容，其基金的筹集应以个人为主、集体为辅、国家支持为原则。由于财力的限制以及为了避免大包大揽带来的低效率弊端，国家不可能承担过多的财政责任，但这并不意味着国家不承担任何财政责任。尤其是在农村社会保险发展初期，国家更应在一定程度上给予支持。这种支持主要应用于国家对农村社会保险进行组织和管理的行政性支出(如进行宣传动员、必要的人员配备、创造良好管理条件和手段的设备购臵等方面的支出)、社会保险基金中统筹部分的补助、为配合合作医疗的建立对医疗卫生机构建设的支持等方面。

国家应承担社会保险基金保值增值的部分责任。从理论上说，社会保险应实行政事分开的原则，使社会保险基金管理、业务管理、行政管理分离，社会保险基金由单独的基金组织进行管理，实现保值增值的任务。但从现实看，笔者认为现阶段的农村社会保险基金除保留必要的支付以外，由国家承担保值增值责任、交由农村政策银行进行使用比较合理。这是因为这样做以后不仅可

26 以使基金保值增值得到保障，而且这部分基金在国家政策指导下由农业政策银行投入到农村用于发展农业和农村经济从而更好地使农村经济步入良性循环，同时还可降低由专门机构进行营运的费用支出及解决不同机构争办农村保险的利益矛盾。此时国家所承担的财政责任也仅是合理的保值增值率与农业政策银行贷款利率的差额部分，不会造成过重的负担，且与带动农村经济发展所带来的宏观经济效益相比肯定有更大的正效益。

应当指出，在中央和地方实行分税制的现有税收体制条件下，对农村社会保障事业的财政支持也应在各级财政中进行合理负担且应以地方财政支持为主。中央在此方面的财政支持应主要侧重于对贫困地区扶贫支持及社会救济、优抚安臵等方面的支持以更好地体现社会保障的公平性。至于政府对农村社会保险基金的保值增值责任，可根据国家对农业和农村经济投入的宏观要求实行谁动用谁负责的原则。为使财政支持更好地落到实处，各级政府应把其纳入财政预算并逐年增加数额。

5、使农村社会保障纳入规范化轨道

在农村社会保障事业的发展实践中尤其是近几年农民养老保险试点及农村合作医疗制度的建设实践中，由于管理监督不力，部分地方出现这样或那样的问题，如多部门争办农民养老保险而形成部门利益矛盾、挪用救灾扶贫款项、社会保险基金管理不规范等。为加快新型农村社会保障制度建设步伐，必须强化国家尤其是各级政府对其的行政管理和监督，使其纳入规范化轨道并健康发展。

Ⅰ.完善管理体制

27 完善农村社会保障管理体制，一是要使农村社会保障的行政管理与基金管理、业务管理相分离，政府主要负责行政管理。二是在建立统一的农村社会保障机构前提下，明确相关部门的管理职能并使其协调有效地进行。农村社会保障的职能部门主要涉及到民政、财政、劳动、卫生、人事等部门，这些部门之间的管理职能必须明确并有所侧重，在农村社会保障委员会的统一协调下进行有序管理，共同促进农村社会保障事业的发展。三是要针对不同的农村社会保障项目，完善相应的管理制度、明确不同的管理内容和重点并使管理程序规范化。

Ⅱ.提高管理效率

提高农村社会保障的行政管理效率，首先是职能部门转变管理观念和工作作风，真正体现为民服务的思想。其次是提高行政管理人员的素质。农村社会保障不仅范围广，政策性强，而且涉及到农村经济社会的方方面面，这就必然要求管理人员不断提高理论水平、业务素质和政策水平等。再次，改进管理方法和手段，尤其是要强化信息化管理手段和方法。

Ⅲ.强化监督机制

就国家对农村社会保障工作监督机制的强化而言，主要包括：a.强化国家权力机关对其的监督，如中央权力机关对执法情况的监督，地方权力机关尤其是县、乡级人大对当地政府开展农村社会保障工作的具体监督等;b.强化政府自身对其的监督，如上级政府农村社会保障职能部门对下级政府相应职能部门监督、同级政府及审计等部门对农村社会保障职能部门的监督等;c.强化农村社会保障行政职能部门对相应的业务管理部门和基金营运机构的监督;d.利用行政诉讼等司法程序进行监督;e.重视社会监督，

28 如新闻媒介监督及群众监督等。监督的重点是农村社会保障的目标落实情况、依法进行行政管理情况和基金运行情况等方面。

新农村建设，总体目标涉及到生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主各项内容，是一项系统工程，力争在最短的时间内让农村有翻天覆地的变化，使农民快速脱贫致富，只会欲速则不达。最恰当的方式是：一是中央成立专门的新农村建设培训机构，召开新农村建设研修班，负责培训外派人员及当地农民选出的指导者，并组织指导制定出各地及至各村的建设规划。二是制定新农村工作考核目标责任制，同时要做到统筹兼顾，防止实际操作中片面追求乡风文明、村容整洁等个别指标。现在农民最需要的是寻找致富门路，尽快摆脱贫穷落后的现状。三是认清新农村建设工作评估主体应该是农民。新农村建设要想取得成功，离不开群众的支持和参与，农民群众是建设新农村的主体，防止出现搞劳民伤财的达标工程、 政绩工程、形象工程。

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19、王益英等:《外国劳动法和社会保障法》，中国人民大学出版社 20、关锐捷：《中国农村改革二十年》，河北科学技术出版社

21、王文举：《保护调动农民积极性问题研究》，安徽人民版社

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第五篇： 浅议基层央行的文化建设与内部管理

基层央行作为央行在地方的分支,在货币政策执行、维护地区金融稳定、做好地区金融服务、促进地区经济发展方面发挥着重要作用，是连接地方和中央的纽带，对于国家有效管理金融行业、维护金融市场稳健运行不可或缺，所以不断加强基层央行建设显得尤为重要，其中加强基层央行的文化建设更是重中之重，文化建设关系到一个单位的战斗力、执行力，关系到一个单位管理水平的高低，文化建设的有效开展能为单位的内部管理打好基础做好铺垫，内部管理的高效进行更能使单位的良性文化得以巩固、强化，两者相互促进、相辅相成。

一、央行文化的内涵

央行原副行长刘廷焕曾谈到，央行文化是央行在多年的工作积累中形成的历史传承，核心是勤政、务实、高效、规范，它包含着央行价值观、央行精神等内容。其中，央行价值观是央行员工共同遵循的意识和认同感，是央行生存和发展的精神支柱，作为央行文化精髓的核心价值观包括责任意识、进取意识、法治意识、专业意识及和谐意识，这五种意识统一了员工的价值观念，体现了员工的认同感和归属感，是把个人与组织有机凝聚起来的合力。而央行精神是央行价值观的具体表现，具体表现在央行职工的锐意改革，勇于创新，表现在央行不断创新货币政策观调控和高效的服务，以及有力支持经济社会又好又快发展，在这种具体实践中央行形成了“政治过硬，业务优良，作风清正，纪律严明”和“学习型、研究型、专家型、务实型、开拓型”的队伍，形成了“严格、规范、谨慎、诚信、创新”的“十字”行风和“热爱央行、忠于职守、秉公执法、清正廉洁、文明服务”的职业理念。

二、央行文化在基层央行贯彻发扬面临的困难和挑战

作为央行宝贵的精神财富，央行文化应该在央行的每一层机构得以贯彻和发扬，尤其是基层央行，更需要文化在工作、管理中的引领和带动，但由于近年来基层央行的情况和所处的环境有了很大变化，对基层央行文化建设构成了一定影响和挑战，主要表现的方面：

一是年龄结构老化，实用人员有限。人员不足和年龄老化是目前基层央行尤其是县支行面临的共同问题，也是影响县支行有效履职的核心因素。以xx辖区县支行情况为例，5个县支行共155名职工，平均年龄46岁，35岁以下职工仅有4人，人员年龄老化问题突出。

二是员工知识结构陈旧，难以有效履职。基层央行职工大部分都是在央行改革之前加入的，尤其是县支行在改革之后新的人员力量补充较少，大多职工年轻时在职学习获得的学历，所学知识都较为陈旧，虽然近年来不断为基层职工举办远程业务知识培训、岗位任职资格考试等活动，但由于人员年龄较大，个人素质提高较慢，难以适应新业务新职责的需要。

三是一人多岗现象突出，人员工作压力较大。基层央行尤其是县支行改革后，虽然对部门人员进行了精简，但具体职能并没有较大变化，许多工作都需要基层央行的贯彻执行。由此导致基层央行对工作难以应对，一人多岗，领导顶岗现象较为突出，工作质量难以保障，对上级行部署的工作疲于应付，尤其对于工作过于集中阶段，更是手忙脚乱、难以应付。

四是经费紧张，工资增长缓慢。近几年由于经费紧张，基层央行尤其是县支行人员工资收入基本未增加甚至是减少，缺少有效的激励措施，具体工作人员存在“多劳不多得”的心理，不愿意接受新增的工作量，工作积极性不高，大量的新业务难以分配安排，只能由部门负责人来完成。

三、当前加强基层央行文化建设的重要意义

(一)加强基层央行文化建设是实现央行高效履职的重要基础 针对基层央行面临的一些新情况、新问题，迫切需要加强对基层央行德文化建设，为有效履行央行职责做好保障。一方面当前迫切需要加强对基层央行干部队伍思想素质、文化素质的提高，从思想认识上提高对央行文化的认同感、提高对有效履行央行职责的使命感，进一步确立正确的世界观、人生观、价值观;另一方面迫切需要加强央行文化在基层央行的宣传和发挥，加强对“合规履职、锐意进取、积极创新”央行文化的宣传，引导职工更好地开展工作。

(二)加强基层央行文化建设是确保内部管理开展的重要保障 央行文化是在长期具体工作实践中逐步提炼形成的。它的形成过程，实际就是央行职工行为规范、价值观念等建立和完善的过程，它对职工有一个潜移默化的影响和渗透。在这个过程中，职工按照央行工作的总体要求、行为规范等来逐步形成适合本单位精神的个性，使职工的思想更容易统一到央行精神上来，职工的思想素质也将在央行文化的影响下不断提高，使员工积极性和创造性更容易调动，便于内部管理的有效开展。

(三)加强基层央行文化建设是营造和谐央行的重要推手 加强文化建设是创建“以人为本、和谐央行”得重要推手，通过正确地评价职工的工作成绩，激发职工奋斗精神、挖掘职工可贵品质出来，宣传职工优良风貌可以有效提升职工爱岗敬业的意识、使职工钻研本职业务，增强责任感和荣誉感，形成良好的职业道德和工作作风，并渗透到央行工作的各个方面，便于营造“团结、奉献、求实、奋进”的和谐央行氛围，促进和谐基层央行的创建。

四、加强基层央行文化建设、促进内部管理的具体建议 (一)加强廉洁文化建设、营造良好的廉政管理氛围。

央行既是宏观调控部门，也是监督管理部门，还是金融服务部门。员工工作作风的好坏和勤政廉政水平的高低，不仅折射央行文化的建设效果，而且直接影响央行的地位和形象。因此，基层央行文化建设要注重廉洁自律和廉政文化的弘扬和传播。加大廉政文化管理力度、宣传力度和检查力度，切实做好党风廉政建设责任制和领导干部廉洁自律的贯彻落实，积极开展反腐倡廉教育活动，扎实开展执法监察和再监督工作，杜绝在金融执法检查中以权谋私等不良现象，使廉洁从政成为基层央行干部职工的自觉行动，形成良好的廉政文化氛围。

(二)注重制度文化建设，巩固合规、规范的管理理念。 制度文化，主要是指对基层央行员工的行为产生规范性、约束性影响的部分。因此，作为制度文化的构建，不能单从技术和物质条件着眼，还必须从员工的社会需要和心理需要方面来构思、设计和建立。譬如，重大管理活动或业务活动中的民主原则、参与原则、人与人之间的平等原则、个人尊严原则、遵守制度原则、激励约束原则等等，基础业务办理、行政审批都要坚持按规办事，做好行政公开、勇于接受群众监督，使上级行放心、群众满意的规范履职文化。

(三)完善精神文化建设，为规范管理创造良好环境。

精神文化，主要指全体员工共同遵守的基本信念、行业理念、价值标准、职业道德和精神风貌等。基层央行目前正处于变革和发展的复杂环境中，迫切需要强大的精神力量的支撑，迫切需要有强大的精神文化来凝聚人心，迫切需要加强员工的艰苦奋斗、斗志昂扬的工作作风，引导职工树立正确的世界观、人生观、价值观，这是关系到基层央行长远健康发展的关键所在。所以，在各项工作中，要不断解放思想、更新观念，积极倡导敢为人先、锲而不舍的创新精神，努力营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的良好氛围。