土地储备运行中的风险及对策:风险对策

　　 城市土地储备制度是一种创新，是城市土地改革的客观要求。首先，有利于加强国家对土地供应的调控。使得城市政府完全垄断了土地一级市场，土地储备机构，而且只有储备机构才能通过征、购、换、转、收等方式将土地集中，直接进行储备或经过开发后进入储备，然后按计划从储备机构出租和出让土地。从而实现由政府控制城市建设用地的供应总量控制，调控新增建设用地的总量和开发成本，最终达到适时调控房地产市场的目的。其次，有利于提高土地的利用效率，缩短房地产开发周期。土地储备制度的建立使政府由出让“生地”为主转为出让“熟地”为主。成立土地储备机构以后，收购的土地全部由储备机构负责进行拆除、平整、配套和出让的前期准备工作，政府通过行政手段将闲置半闲置的土地、依法收回的违法用地、企业破产撤销等腾出的划拨用地都逐步纳入政府土地储备库，在此基础上政府统筹安排用地，使土地资源得到有效配置，促进城市土地资本化，有利于盘活存量、闲置土地。第三，有利于进一步规范土地交易市场，避免协让出让中的暗箱操作，使土地市场在公正、公平、合理的前提下有序发展。原来的国有土地出让方式主要有招标、拍卖和协议出让三种，但以往协议出让土地要占全部国有土地出让量的60%--90%左右，其它两种出让方式所占比例相对较小。土地储备制度的建立标志着政府出让土地将从协议出让为主转为招标拍卖为主，协议出让方式中存在的暗箱操作和不公平交易等将大为减少，有利于有效杜绝土地非法炒卖和私下交易。第四，有利于商业银行加大房地产金融业务员的市场拓展。土地储备制度的实施意味着我国房地产市场今后将面临重新“洗牌”，从目前国有土地交易方式的变化看，招标和拍卖将提高房地产公司的土地受让成本，实力不强的房地产公司将面临“优胜劣汰”的选择。银行利用实行土地储备的有利契机，利用与土地中心的合作关系，加强金融产品创新，为房地产开发贷款、个人住房按揭贷款等全方位的综合金融服务，形成新的利润增长点。

　　 为了加强对土地这一稀缺资源的控制和利用，按照国务院关于“有条件的地方要试行土地收购储备制度”的要求和国土资源部“拟用于商业的土地必须通过拍卖或公开招标的方式出售”的规定，全国250多个城市开始陆续推行土地收购储备制度，由土地储备中心代表政府对土地实行统一规划、统一储备、统一收购、统一开发、统一供应、严格控制供地总量。

　　 目前，土地的开发储备资金主要依靠贷款，土地储备中心贷款已成为各商业银行房地产金融业务竞争的热点之一。由于土地收购储备是一项全新的制度，如何适应土地储备市场需求，认真研究并正视土地储备中心贷款过程中的风险，积极寻找防范和化解风险的措施，各金融机构在防范风险的的前提下积极谨慎地介入，寻找到新的效益增长点，对金融机构提高竞争能力、扩大市场份额和优化资产质量具有十分重要的意义。

　　

　　土地储备开发过程中的风险

　　 1、国家政策的不稳定带来土地储备的政策风险。土地储备机制不完善，土地收购储备制度是我国土地使用制度改革的一项创新，目前还处于试行阶段，政府关于土地储备的政策还有些不稳定，省、地、市、县各有一套；理论界也说辞不一，这种政策的不稳定、不连贯导致金融机构的信心不足。由于政府缺乏有效的制约机制，有的地方层层成立土地储备中心，相互压价竞争，多渠道收购和对外供应土地，使代表政府负责土地收购储备的中心并不能真正垄断土地一级市场。

　　 2、缺乏有效的土地使用权证。土地贷款时多以土地使用权作抵押，金融机构要求业主必须要提供土地使用权证，但在申请土地贷款时土地储备中心往往尚未支付征地款，土地使用权也尚未更换户名，土地储备中心出让土地的合法性有待研究，金融机构较难落实有效的抵押担保措施。

　　 3、借款人主体资格问题。土地储备机构贷款的借款主体是土地储备机构，多数是政府土地管理部门下设的处室或事业编制单位，实际上在行使政府职能。土地储备中心的法人代表往往由政府行政官员兼任，储备中心具体操作过程也带有政府的意愿，表现出比较浓厚的“官办”色彩。一般情况下，土地储备中心成立时间都比较短，资本金不到位或不完全到位的现象比较普遍，却往往要申请数几十亿元的巨额授信，而往往是由政府作担保人，就违背了金融机构关于政府机关单位不能成为担保人和贷款主体的要求，土地储备中心的贷款借款人主体问题值得商榷。

　　 4、土地储备中心对土地出让金没有支配权。土地储备中心目前一般实行财政收支两条口管理，对拍卖土地所取得的出让金收入没有支配权，存在资金管理上的不一致，存在银行贷款第一还款来源没有保障的风险。城市土地收购储备储备资金的运作模式通常是土地储备机构投入大量资金，通过收回、收购、置换和征收等方式取得土地后，直接或进行前期开发后出让，但出让收入必须直接上缴财政专户，政府财政审核土地储备机构项目成本报表后，核拨相关成本费用，这一工作流程需要一个时间段，这就形成了借款人土地储备机构对资金投入后取得的资金收入没有支配权，自身不拥有第一还款来源。在运作初期，其承担债务的能力较弱，工作流程时间较长，资金周转速度慢，可能会影响借款的及时归还。由于土地储备收入不能及时返还给土地储备机构用以还贷，有的地方政府当财政出现困难，就将此顶收入用于弥补财政赤字，有的地方政府为拉动地方经济，提高地方形象，体现政府政绩，对社会公共基础设施项目投资力度不断加大，但基础设施建设资金不足，便将土地收入挪用，因为出让资金进的是财政专户，监管力度不强。

　　 5、房地产市场波动带来风险。土地储备中心的运作具有一定的房地产开发企业的经营特征，土地的拍卖和挂牌交易属于市场化行为，土地的价格是由市场决定的，其涨落是随市场波动而起伏的，如遇房地产市场不景气，存在巨额亏损的潜在风险，因此，土地储备中心计划收购储备的土地价值和计划出让的土地市场价格趋向和前景存在不确定性，导致金融机构投放到具体项目的贷款带来一定的开发风险。

　　 6、储备中心的营运风险。在实际运作过程中，可能会出现收储土地成本高于土地出让收入，导致土地储备机构收不抵支。例如有的地块拆迁成本过高，由于政府的意愿或其它原因还是要进行收储，实际上是政府为了解决国企解困和清算破产安置职工的问题，有的政府要求土地储备中心收购大量不具备开发条件的明显高估价值的土地，导致资金需求量的扩大，使得整个土地成本高于市场可接受的出让价格，有的地块由于受政策因素影响地价下滑等等，存在土地开发成本和收益不相符的风险。此外招标拍卖出让国有土地使用权的制度得不到有效落实，媒体推介不力导致拍卖失败，最终导致没有土地出让收益。

　　 7、抵押土地的拍卖处置风险。由于土地储备机构收回储备的土地中包括因实施城市规划和土地整理需要而由政府指令收购的土地、被依法收回的闲置土地、为政府代征的土地等等，这些土地往往是以划拨土地方式取得的。按国家有关规定，设定抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该地块后，从拍卖价款中要先缴纳土地使用权出让金后，抵押权人方可优先受偿。如土地拍卖价格较低，可能存在拍卖价款中缴纳土地使用权出让金后的余额不足以偿还银行贷款的情形。

　　

　　防范土地储备贷款风险的对策与建议

　　

　　 1、建立资金的良性循环系统。土地的开发储备耗资巨大，应逐步建立“多元融资、长期增值、自我发展、良性循环”的资金运作系统。建议：初期阶段由财政扶持，拨出专款，建立土地收购、储备基金，用于启动资金投入。系统运转起来以后，可以用土地向银行抵押贷款，向社会发行土地融资债券等渠道，扩大融资规模，以后不断滚动增值，达到自我的良性循环。由于土地储备是一项长期的投资行为，资金投入后必须经过相当长的一个过程才能实行自我平衡和良性循环。因此，必须加强财政的临督，确保资金的正确运用。

　　 土地管理部门应进一步完善土地统一收购储备运作机制，立足盘活城市存量土地，最大程度地体现其经济效益；制订出台收益分配、净地出让、土地出让公示、融资等方面的政策，使土地收购储备日趋规范和完善；强化建设用地预申报制度和国有划拔土地处置申报制度，及时掌握用地动态信息；建立有效的执法监管机制，大力清查土地非法交易，整顿土地市场秩序；加强土地市场管理委员会的调控管理作用，完善议事制度和规则；市土地整治储备中心应进一步强化职能，成为精干高效、运转灵活、管理规范的机构，建立起组织规范、垄断有力、规模适度、效益显著的土地收购储备运作体系;使政府牢牢掌握土地市场调控权。

　　 2、政府应通过立法表达政策的严肃性。土地储备收购制度建设是我国土地要素市场发展的要求和结果，是地方政府和土地管理部门适应经济体制和经济增长方式两个根本性转变，发挥市场配置资源基础性作用的有益措施。是完全的法律行为，《土地管理法》和《城市房地产管理法》的实施，为土地收购、储备、出让机制的建立提供了法律的依据。在理顺法律关系的前提下，制定可操作的土地使用权收购、储备、出让管理办法，以保障机制的正常运作。政府也应当尊重法律的严肃性，一个城市只设立一个由政府直接领导的土地储备机构（或地产集团），从政府自身首先做到“一根管子进水”。

　　 3、土地中心土地贷款时多以土地使用权作抵押，但在申请土地贷款时土地储备中心往往尚未取得土地使用权证，因此，应制定对策研究土地抵押担保时间差问题。建议：在征地批文齐全和保证贷款后资金临控的基础上，即与土地部门签订合作协议，在土地管理部门出具承诺书（或土地管理部门出具“土地储备证”）银行承认土地抵押权并保证在取得土地使用权证后即刻补办抵押登记手续的前提下，银行可以先行发放贷款，待土地征用环节完成后立即办理抵押登记手续，保证在土地出让时收回贷款本息。同时，建议有关部门借鉴期房按揭登记制度，建立“抵押预告登记”制度，确保该项权益具有对抗第三者的效力。

　　 4、应用资金“封闭管理”，避免还款风险。金融机构对土地机构的贷款应尽力争取采用抵押方式，少或不发放信用贷款。在贷款发放后要密切关注借款人缴纳土地出让金、取得土地使用权证的全过程，确保土地使用权抵押的合法性和可操作性。对因土地收购时间差而未办妥手续的及时办好抵押手续。对贷款顶目（地块）严格实行“封闭管理”，严格临控每块土地储备资金的支出、回收、上缴、返还、做到专款专用，切实防止贷款风险。

　　 5、运用市场杠杆，合理调控市场价格。市场价格是由供求决定的，只要根据当地土地自然经济供给能力以及市场对商业、房地产的需求，科学预测房地产、商业性经营土地供应总量，编制年度土地开发供应计划，经国土房管局综合平衡后，报政府批准执行。经批准的地块在规划部门编制控制性详细规划经整冶后招标拍卖和挂牌出让。这样，使政府真正掌握了土地的供应权，可以实现有计划供地，并以土地供应量来有效调控土地市场，开发个业也只有通过政府组织的供地渠道获得土地，即“一个龙头放水”，实现通过市场机制配置土地资源的市场经济要求。

　　 6、减少政府干预，规划主导收储。土地储备单位的成立是为实现对土地一级市场的垄断，具有事业单位性质，但在具体操作过程中应当企业化，按企业的运行的规律进行操作。在收储过程中应以规划主导收储，减少政府为了解决国企解困和清算破产安置职工的等问题而对土地收储的干预。规划用途、土地使用条件和规划设计要求以及分区规划、专项规划等是土地收购、开发和供应的关键和必备条件。根据规划合理的、有计划的确定收购地块，才能使土地储备机制顺应市场规律健康有序地发展。