财政稳定与我国金融市场化改革|金融市场化改革措施
第5卷第5期
2003年10月上海财经大学学报
Journal of Shanghai U niversity of F inance and Economics Vol. 5N o. 5
Oct. 2003
中图分类号:F812 4 文献标识码:A 文章编号:1009 0150(2003) 05 0040 07
财政稳定与我国金融市场化改革
王国松
(上海大学国际工商与管理学院, 上海201800)
摘 要: 财政稳定是金融市场化改革取得成功的重要前提。实证研究表明:中国目前存在一定程度上的财政不稳定性、资本外逃和货币替代等现象。为确保金融市场化改革的成功, 中国必须实施稳定财政政策。
关键词: 财政稳定; 金融市场化; 银行危机; 货币危机
作者简介: 王国松(1968-) , 男, 安徽滁州人, 上海大学国际工商与管理学院副教授, 经
济学博士。
一、我国当前财政收支状况及其稳定性分析
(一) 我国当前的财政现状分析
自1994年之后, 我国财政状况有所好转, 彻底遏制了此前财政收入占GDP 比重持续下跌的不利局面, 基本实现了 两个比重 同时提高的1994年税制改革目标。全国财政收入占GDP 以及中央财政收入占全国财政收入的比重分别由1993年的12. 56%和22. 0%回升到1999年的13. 97%和51. 1%。但自1994以来, 我国财政支出始终保持着较高的增速, 财政支出占GDP 的比重也同样保持上升的态势, 结果导致了财政赤字逐年扩大, 尤其是近几年, 速度之快是改革以来从所未有的。在1978~1999年期间, 财政赤字的年均增速为299. 22亿元/年; 在1994~1999年期间, 财政赤字的年均增速为822. 31亿元/年, 是前者的2. 75倍。为了考察我国财政赤字快速增长的原因, 在此将财政赤字在中央与地方之间进行了分解, 同时考察了财政债务收入分别占财政收入及GDP 的比重。
第一, 在1994年之后, 国家财政收入占GDP 的比重止跌回升。但是, 在财政收入占GDP 比重回升的背后却是财政债务收入和国内债务收入的急剧攀高, 政府财政收入占GDP 的比重在1994年之后回升的主要支撑是财政债务收入增加而非税收收入的增加。据统计, 1994年, 财政收入占GDP 的比重、财政债务收入占财政收入的比重和国内债务占财政收入的比重分别为11. 16%、22. 52%和19. 71%, 1999年三者分别是13. 97%、32. 46%和32. 35%。
第二, 中央财政收入占全国财政收入的比重在1994年之后出现了明显的好转, 始终在
第5期 财政稳定与我国金融市场化改革4150%左右, 彻底改变了1994年以前那种中央财政占全国财政收入的比重严重偏低、中央财力不足的不利局面, 中央财政的宏观调控职能得以加强。由于我国地方政府至今尚没有地方政府债券的发行权, 故而国债收入自然就构成中央财政收入, 并成为其财政支出的重要来源。这在一定程度上也揭示了我国金融机构出现日渐扩大的、正的存贷差以及我国近年来的货币政策效果不理想的原因所在。由于国债实际利率一般都高于同期的银行存款的实际利率, 并且具有一定的流动性和低风险性, 在当前国企效益普遍不理想而银行贷款责任约束机制加强的情形下, 银行部门理所当然地成为国债主要持有者之一, 故而在银行存贷差加大的背后, 则是银行部门的有价证券资产的增加。据统计, 1995年, 金融机构购买债券余额为3064. 2亿元, 到了1999年, 金融机构有价证券和投资的余额为12505. 8亿元, 为1995年的4. 08倍。可见, 我国的货币政策与财政政策应该如何协调的问题应该引起有关政府部门的高度重视。笔者一直认为, 赤字财政政策拉动经济增长的成效固然显著, 但只能是一种权宜之计, 否则, 财政赤字货币化和 滞涨 现象的发生必将是难以避免。
第三, 在1994年之后, 中央财政不仅有效地遏制了逆差, 而且顺差逐年扩大, 由1994年的1152. 07亿元增加到1999年的1696. 88亿元。但地方财政却在1994年之后赤字骤然上升且逐年攀高, 由1994年的负1726. 59亿元增加到1999年的负3440. 47亿元, 与我国财政赤字保持同向增长态势。可见, 我国财政赤字的主要源头是地方财政而非中央财政。之所以如此, 一方面是由于中央政府拥有债券发行权而地方没有; 另一方面则是由于中央与地方之间的财政收入与财政支出存在严重的不对性。中央财政收入1994年以来所占的比重始终在50%左右, 而中央财政支出所占的比重自1978年改革以来却逐年下降, 1994年以来一直徘徊在30%左右; 与此同时, 地方财政收入的比重1994年以来已经降至50%左右, 但是地方财政支出的比重却是逐年上升, 1994年以来一直徘徊在70%左右, 这种显著的不对称已经使得许多地方政府财政尤其是乡级财政处境极度困难, 出现严重赤字也就在所难免。
(二) 我国当前的财政稳定性分析
财政稳定包含三重含义:(1) 政府如果能够长期保持财政收支平衡, 则政府财政处于稳定状态; (2) 尽管在相当长时期内不能实现财政收支平衡, 但政府却能通过发行国债为赤字财政融资, 则政府财政依然可以处于稳定状态; (3) 如果在经济中存在一种机制, 当财政脱离稳定状态之后, 经济变量之间的相互作用可以使财政状况恢复或趋于稳定状态, 则政府的财政状况也可以说是稳定的(余永定, 2000) 。财政稳定的核心内涵就是在一个相当长的时期内政府不需要通过货币的财政发行而能够保持财政收支平衡。
首先, 我国财政总体状况不容乐观, 财政赤字状况明显恶化。财政赤字增长过快的原因主要是地方财政收支状况恶化所致。这说明我国当前的分税制的财政制度与现行的5级政府的行政制度之间存在内在的不协调, 突出地表现为各级政府的事权与其财权存在显著的不对性。其次, 我国政府的行政支出费用一直占有较大的比重, 尤其是近几年在精简机构、节俭开支的改革力度加大的情形下, 政府的行政支出费用却一直在12. 50%左右徘徊, 始终处于我国改革以来的最高水平, 这表明我国政府近年来的精简机构改革并没有取得实质性的成功。第三, 从债务依存度来看, 在1994年分税制改革以前, 我国财政的债务依存度一直都比较低, 从没有超过20%, 并且大部分年度的债务依存度都在15%以下。而1994年分税制改革之后, 债务依存度不仅没有降低, 反而快速上升, 近两年已经达到30%左右, 这一方面表明我国的分税制改革,
42上海财经大学学报 2003年表明赤字财政政策已经成为我国宏观调控政策的主导。如果债务依存度过高, 最不利的影响则是可能诱发利息率的提高, 从而抑制经济增长。如果政府不想提高债务依存度, 同时还寄希望利用扩张性财政政策刺激经济, 政府只能降低国债的发行利率和提高平均税率。而平均税率的提高则会抑制企业与居民的消费需求和投资需求, 从而抵消了扩张性财政政策的政策效果。由此可见, 债务依存度的提高, 则会迫使政府为增加自主性支出而过度举债。第四, 再从偿债率来看, 我国的偿债率自1994年以来, 同样也是居高不下, 近两年已经超过了30%。偿债率升高则意味着在既定财政支出条件下国家的自主性支出减少, 如果政府要增加自主性支出, 在既定的税制条件下, 举债可能是其最佳的选择。这也就是说, 偿债率越高, 政府增加发行国债的压力也就越大, 财政赤字状况也将会更加恶化, 最终可能导致财政赤字货币发行。
尽管我国财政收入的增长幅度有所上升(据统计, 中国财政收入的增长幅度, 1998年为14. 2%, 1999年为15. 9%, 2000年为17%, 2001年增加到22. 2%) , 但是目前我国财政收入占国内生产总值的比重只有16%, 低于发展中国家25%左右的平均水平, 更远低于发达国家40%左右的平均水平。同时我国财政尚存在一定程度上的不稳定, 尤其在当前经济紧缩的形势下, 我国政府面临着巨大的增加举债的压力, 我国财政赤字存在着进一步恶化的态势。值得注意的是, 在1998~2001年期间, 我国财政支出增长率平均为20%左右, 但是在这一期间我国GDP 的增长一直是一位数。以20%左右的财政支出增长率和超过高速增长的财政赤字来支持7%左右的总需求增长率, 这是否是一种可持续的增长方式? 值得人们深思。如果再考虑到政府需承担的银行国有不良资产、社保资金等隐性负债, 我国的财政状况不容乐观。可见, 实现财政稳定是金融市场化改革首先必须解决的一个重大课题。
二、我国现行财政条件下的金融稳定性分析
(一) 我国财政赤字与货币供给的相关性分析
自1978年以来, 尽管我国的GNP 始终保持着较高的增长率, 但是国家财政收入占GNP 的比重却呈现出逐年下降的态势, 除个别之外, 绝大多数年份都存在不同程度的财政赤字, 财政赤字呈逐年扩大之势。前文已经指出, 发展我国家宏观经济不稳定的一个重要原因是财政赤字的货币化, 在我国是否也存在财政赤字货币化? 是否会引发通货膨胀? 为此, 我们在此以货币供给量(M 1) 作为因变量, 以财政赤字(DF) 作为自变量, 对1978~1999年期间的财政赤字与货币供给量之间的相关性进行线性回归检验, 结果如图1和方程1所示
:
图1 我国财政赤字与货币供给量相关性的线性拟合 (单位:亿元)
第5期 财政稳定与我国金融市场化改革43
(1) M 1=3367 697-30 95DF
(2. 326) (-10. 682)
其中, R=0. 922; R 2=0. 851; R 2=0. 843; S. E. =5438. 868; F ! 检验值=114. 102; D. W. =1. 002。
由图1和方程1可知, 我国货币供给量与财政赤字存在显著的线性相关, 这意味着财政赤字每增加1亿元, 我国货币供给量M 1就会相应地增加30. 95亿元, 可见, 我国存在较为严重的财政赤字货币化问题。但是, 我国在财政赤字和货币供给量 双增 的情况下, 我国的零售物价指数并没有随之出现上涨的趋势, 反而呈现出下滑的态势, 我国的物价水平与财政赤字、货币供给量之间并没有出现理论上的那种相关性, 麦金农(1997) 将我国在财政下降的同时保持价格水平稳定的现象称为 中国之谜 。麦金农(1997) 认为, 中国之所以能够做到在财政下降的同时保持价格水平稳定, 最重要的是拥有可以控制的国家银行体系, 中国政府通过国家银行体系向非银行公众借入公开的或隐蔽的债务弥补财政赤字, 实现了非通胀融资。但是 中国政府不可能无限期地依赖于如此严重的借款, 因为居民已经不再是∀低货币化的#了, 并且中国的M 2/GNP 也不可能会升到无限高。 当居民流动资产与收入的比例过了高峰, 甚至在这之前, 如果国有部门继续借入, 就可能发生金融危机 。 解决的办法在经济上是很明显的∃∃中央政府必须很快建立一个能够直接对所有工业! ! ! 中央的、地方的和私人的! ! ! 以及农业部门征税的内部税收机构 (麦金农, 1997) 。由此可见, 在财政收入占GNP 的比重逐年递减而财政赤字又逐年高速攀升之际, 实行以利率市场化为突破口的金融市场化必将会使得潜在的通货膨胀危机显现化。我国若在如此财政背景之下进行以利率市场化为突破口的金融市场化改革, 高通胀率、高利率、日益扩大的财政赤字、日趋沉重的政府债务利息负担以及政府向银行体系强制融资等问题也就难免。因此, 当前必须要解决的首要问题就是如何实现财政收支均衡, 否则, 以利率市场化为突破口的金融市场化改革只会让我们付出更为惨重的代价。
(二) 我国资本外逃与货币替代状况
尽管我国目前对资本项目仍然实施严格的管制, 隔绝了我国与国际资本之间的自由流动, 使得我国可以成功避免亚洲金融危机对我国的直接冲击。但是不可否认, 我国尚存在一定程度上的资本外逃和货币替代现象。
自1992年以来, 我国资本国际化的进程明显加快, 流入我国的国外资本平均每年以28. 9%的速度增长, 至1997年底, 我国累计利用外资3479. 4亿美元, 其中, 国际直接投资2201. 8亿美元, 我国已经成为仅次于美国的世界第二大吸引外资国(中国社会科学院经济研究所宏观课题组, 1999) 。但在国际资本流入不断增加的同时, 我国资本外逃现象也比较严重。据估计, 在1992~1996年期间, 我国资本外逃规模为875. 3亿美元, 年均为175亿美元(李扬, 1998) ; 在1994~1998年期间, 我国资本外逃规模为1966亿美元, 年均为393亿美元(俞乔, 1999) 。在我国的 外资内流 和 内资外流 这一似乎矛盾的现象之背后, 则是我国现行的经济政策和经济制度的内在缺陷的外在表现。 内资外流 的一部分原因是有贬值预期和投资信心动摇所致。自1995年之后, 我国经济开始处于周期性下滑阶段, 1997年之后, 通货紧缩趋势加剧, 财政赤字扩大, 宏观经济环境的不确定性增强, 从而动摇了投资者的信心, 影响了其预期; 另一方面, 东南亚金融危机之后, 受冲击的国家的汇率开始大幅度贬值, 而我国政府对外承诺人民币不贬值, 人民币名义汇率基本保持不变, 这反而加重投资者的顾虑, 贬值预期也随之加重与扩
44上海财经大学学报 2003年(1999) 测算, 在1997年, 我国资本外逃总额达到474. 41亿美元, 超过同期在我国的直接投资的国际资本(当年为453亿美元) 。另外, 我国还存在由于内外资所享受的政策优惠不同所引致的大量 过渡性 的资本外逃以及非法收入所引致的资本外逃。
与此同时, 我国还存在一定程度上的货币替代现象。截至2001年末, 我国境内中资金融机构外汇各项存款余额为1348. 8亿美元, 比上年末增长5. 2%, 全年各项存款累计比上年增加61. 2亿美元。其中, 企业外汇存款余额为452. 9亿美元, 居民外汇储蓄存款余额为815. 6亿美元。尽管F/D 指标和F/M 2指标均显示我国的货币替代程度整体水平较低(F/D %14%, F/M 2%7%, 王国松、张鹏, 2001) , 但由此可以看出, 人们对人民币的币值稳定尚存在一定程度的顾虑。我国的货币替代不是以狭义货币间替代为主, 而是以准货币间替代为主, 即存款货币之间替代。由此可推知, 外币替代本币的职能, 在我国境内主要是贮藏职能的替代而非交易媒介职能替代, 说明形成我国货币替代的主要原因还是规避汇率风险, 或者说, 汇率风险是我国外币资产需求的主要原因。
由于宏观经济不稳定可能导致通货膨胀及本币的频繁贬值都将引起资本外逃和货币替代的发生, 防止资本外逃和货币替代现象发生的一个重要前提条件就是消除或降低通货膨胀、维系宏观经济稳定, 提高本币的实际收益率, 增强公众对持有本币的信心。由此可见, 我国应当采取稳健的宏观经济政策, 使通货膨胀保持在较低的水平上, 将有助于改善公众对人民币币值的预期, 削弱资本外逃和货币替代的动力, 这对于防止可能产生的严重的资本外逃和货币替代将起到积极的防范作用。
三、实现我国财政稳定的对策与建议
实现财政稳定是我国今后经济进一步开放和金融市场化改革最为重要的前提条件。正是由于财政制度缺陷使得我国财政出现了严重的不稳定因素, 因此, 必须进行制度创新, 消除这种集权政体与分权经济体制的矛盾, 方可实现财政稳定。
(一) 实行制度创新, 重新界定地方政府的财权与事权, 实现财权与事权相统一
中央政府集中财权是实现分税制为基础的分级财政管理体制最为常用的办法, 符合中央政府自上而下转移支付宏观调控职能的要求。但在我国, 这种自下而上的集中财权模式却被地方各级政府广泛地采用, 使得财政资金层层向上级政府集中, 而与此不对称的是, 基本事权却反向移动, 层层向下转移, 从而造成地方各级政府的财权与事权的高度不对称, 尤其是县乡(镇) 两级政府这种矛盾表现得尤为突出(贾康, 2002) 。因为按照事权划分的原则, 地方性公共产品理应由相应级次的地方政府提供, 同时现行我国各级地方政府还需要承担支持地方经济发展的 义务 , 使得我国各级地方政府在事权上呈现出高度的刚性, 没有任何与上级政府讨价还价的余地。但在财权方面, 由于财权的层层集中, 而地方各级政府又不具有发行地方政府债券和地方立法征税的权力, 现行的分税制又没有确定省(市) 级以下地方各级政府独享的税基, 使其财政收入失去稳定而可靠的收入来源, 从而出现了无相应财权支撑的刚性事权, 地方政府财政严重困难必然是不可避免。要解决目前地方政府的财政困难这种处境, 必须从两个方面入手, 首先必须按照事权与财权相对称的原则, 重新界定各级政府的事权与财权, 赋予地方各级政府相应而必要的税种选择、税率调整、立法收税以及发行地方债券的财权, 使得各级政府具有相应的稳定而可靠的财权作支撑; 其次, 进行政体改革, 减少政府分级层次。目前我国政,
第5期 财政稳定与我国金融市场化改革45地缩减政府层次, 精简政府机构, 不仅又有利于分税分级财政管理制度的改革与实施, 使财政分级层次与政府分级层次相对应, 同时也有利于提高政府的运作效率和财政支出的效用。 (二) 提高税收执法人员素质, 加大执法力度, 扩大税基, 提高税收收入对财政收入的贡献率
自1985年之后, 我国税收收入占总的财政收入的比重呈现出逐年下降的趋势, 1985年税收收入所占的比重为97. 43%, 1994年降到80. 16%, 1999年已经降到70. 47%; 而与此同时, 财政的债务收入占总的财政收入的比重却呈现逐年攀升的态势, 由1985年的为4. 29%, 上升到1994年的18. 38%, 再上升到1999年的24. 51%。造成税收收入所占比重减少的原因较多:一是近年来中央在保持税制基本稳定的前提下, 先后出台了减征、停征固定资产投资方向调节税、降低关税税率、减免农业税、下调证券交易印花税税率等政策, 并且继续清理取消了部分不合理、不合法的收费和基金项目; 二是由于经济紧缩, 企业尤其是国有企业效益有所下降; 三是税收执法人员的执法不严、 寻租 行为及其自身素质低下等原因所导致企业与个人的偷税、逃税、避税等现象严重, 这一点可以从我国实施的 金税工程 和 金关工程 所取得的阶段性成绩中窥见一斑; 四是我国现行的支付体系不发达、公众偏爱现金支付以及现金管理制度存在的缺陷等原因导致税收收入尤其是所得税收入的大量流失。由此可见, 要提高税收收入对财政收入的贡献率, 一方面要大力提高税收执法人员素质, 依法加大税收征管力度, 坚决打击偷税、漏税、逃税、非法避税等各种违法犯罪行为; 同时必须加快税制改革, 扩大税基, 对某些已经不合时宜的税种和税率进行重新调整与修改, 重新界定各级政府所应享受的税种, 充分调动各级政府在税收征管的积极主动性, 提高税收征管效率与征管力度, 在税负公平与公正的前提下确保税收收入稳定增长。
(三) 转变观念, 理性认识积极财政的扩张效应
当前我国的财政赤字及债务余额占GDP 的比重尚在安全线以内, 至2001年底, 财政赤字、债务余额占GDP 的比重分别为2. 7%和16. 3%, 我国实施积极的财政政策似乎尚有一定的空间。但我国目前经济紧缩并非简单的需求不足原因所导致, 而是经济结构长期不协调发展以及收入、就业、养老、医疗、住房与教育等改革政策在短期内同时出台所引致的居民未来收入与支出预期不确定性强化共同所致, 因此那种寄希望于依靠积极的财政政策解决当前经济紧缩问题是不可行的。首先, 在既定的社会积累资金不变的条件下, 政府举债的增加意味着公众可支配的积累资金减少, 必然存在财政的 挤出效应 。其次, 从资金使用效率来看, 政府的资金使用效率因道德风险的存在而远低于公众的资金使用效率。第三, 我国已加入WTO, 降低关税已成为必然, 这意味着我国财政收入增长幅度将有所减缓。目前我国债务依存度和财政赤字率都已达到一个比较高的水平, 积极的财政政策不仅将增加政府的还本付息的债务负担, 同时也意味着政府自主性支出的减少。如果政府希望能够保持原有的自主性支出水平, 其最终导致举债规模日趋扩大、财政赤字日趋恶化, 财政赤字货币化将会成为不可避免的事实。我国目前理论界和实践界都十分推崇积极财政政策, 但这种对积极财政政策 情有独钟 的过度偏好无论在理论上还是在实践上都是立不住脚的, 也是十分危险的。
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Fiscal Stability:the Necessary Precondition for The
Financial Liberalization Reformation
WANG Guo song
(School of I nter national Business A dministration, Shanghai Univer sity , Shanghai 201800, China)
Abstract: This paper first elaborates in theory that fiscal stability is an important precondi tion for successful financial liberalization reformation. Then, it makes some em pirical analysis on fiscal stability , capital flight and currency substitution in China. T he study show s that, to some extent, there ex ist fiscal instability, capital flig ht and currency substitution in China. China must carry out the positive fiscal policy to ensure the success of financial liberalization reformation. Key words: fiscal stability; financial liberalization; banking crisis; currency crisis &简讯&
程恩富等著∋经济学方法论(问世
上海财经大学经济学院程恩富教授主持的国家社科基金研究项目的最终成果, 即∋经济学方法论! ! ! 马克思、西方主流与多学科视角(一书, 近期已由上海财经大学出版社出版。
本书共分三篇。上篇是重新审视和整述马克思经济学的方法论, 其中包括对马克思经济学方法论中关于规范分析、实证分析、宏观与微观分析、均衡分析和经济学社会场论的阐述。中篇是对西方主流经济学方法论的批评性借鉴。下篇是横向借鉴其他社会科学和自然科学的方法论。综观全书, 具有体系庞大、容量丰富、立旨高远和见解深刻的鲜明特点。(杨)
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