清单管理模式_我国探索负面清单管理模式宜关注五个问题_吴频

我国探索负面清单管理模式宜关注五个问题

吴

频

吴伟华

旅游服务等领域都部分放宽了准入限制。自由贸易账户业务于2013年6月启动，分账核算业务正式落地。三是探索建立综合监管制度体系。借助信息共享和服务平台，打通政府各部门的信息渠道，对行政

一、负面清单管理模式已在多个

国家和地区实践

(一)负面清单模式成为国际投资规则新趋势

负面清单一般出现在国际投资协定中，是指缔约方依据其国内

迄今，美国与46个国家缔结的双边投资条约、与20个国家签订的包含投资章节的自由贸易协定，以及正在谈判的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP），都

采用了负面清单模式。近年来，不执法权进行梳理和优化，形成包括

法，将与国民待遇、最惠国待遇、仅发达国家，越来越多的发展中国市场监管、文化市场、城市建设、业绩要求、高管和董事会等义务不家，如印度、越南、智利、巴西、知识产权等领域在内的综合执法符的措施以清单形式列出，作为例阿根廷等也开始认同这种模式，并体系。外安排，以保留采取这些措施的权利。

国际上，负面清单理念最早可追溯到1953年美国与日本签订的友好通商航海条约。目前流行的负面清单源自1994年生效的北美自

运用于投资和自贸协定中。

(二)我国探索负面清单管理模式取得积极进展

上海自由贸易试验区正式挂牌成立后，即明确在外商投资领域探索实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。据上海自由贸易试验

二、我国推行负面清单模式符合改革开放要求，但需

重点关注五大问题(一)推行负面清单模式符合我国改革开放新要求

十八届三中全会决定指出：由贸易协定（NAFTA）的“准入

前国民待遇+负面清单”模式。区管委会统计，截至2014年6月“实行统一的市场准入制度，在制按照美国双边投资协定范本底，上海自由贸易试验区累计新设定负面清单基础上，各类市场主体（BIT2012），缔约双方谈判确定的企业10445家，新设外资企业可依法平等进入清单之外领域。探负面清单包括三部分：一是详细列1245家。最新发布的2014年负面出现行不符措施所属行业、与何种清单进一步缩减，特别管理措施共履约义务不符、国内不符政策措施139条，比2013版减少了51条。

目前，上海自由贸易试验区在的所属政府层级、不符措施的国内法律来源以及对不符措施的描述

等；二是列举保留将来采取某些不；三是符措施权利的“行业列表”

金融业例外条款，由于金融业的敏感性，一般将金融服务部门的不符措施作为一个单列附件。缔约双方一般还约定，努力逐步减少或消除不符措施，禁止制定新的或者限制性更强的不符措施。

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索对外商投资实行准入前国民待遇

”这是我加负面清单的管理模式。

国改革开放进程中又一重大突破，

将加速我国全面深化改革进程，为市场经济发展提供更大的空间和活力。

首先，有助于厘清政府和市场

。长期以来，很多地方的“边界”

和部门把实施准入审批及出台鼓励或支持类产业目录作为管理经济的

主要手段。这种方式不仅造成市场

制度创新方面不断取得突破，出现了一些明显的变化：一是投资审批时间大大缩短。建立起“一口受理、综合审批”的新模式，实行注册资本认缴制，取消最低注册资本的限制，新设外资企业审批工作

最短1天就可以完成。二是开放力

度加大。在金融服务、远洋运输、准入限制过多或限制不当，也使企船舶管理、增值电信、工程设计、业容易跟着政府“指挥棒”走，

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制约了市场决定性作用的发挥。负面清单模式为市场主体的活动划出一条清晰的界限，清单之内政府依法审批，清单之外企业依法依规进入，自主经营决策。负面清单模式

：“企业投资项目，除关系国家出

安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依

立两者的联动关系。

3.负面清单模式的透明度问题

负面清单管理模式的最大特点

，“法无禁止即可为”。是透明度高

，过若仅仅追求负面清单“好看”

于强调将清单瘦身，势必导致很多

法依规自主决策，政府不再审

”这就要求政府从不该管、管有助于政府和市场“各就各位，批。

，边界更加清晰。各行其是”不了、管不好的领域中退出来，排

其次，有助于全面正确履行

政府职责。负面清单中的不符措施都应有国内法作为依据，负面除利益集团的干扰，牢牢守住关系限制措施隐藏在负面清单之外，则

，一定程度背离了负面清单的初衷。国家安全和核心利益的“底线”

确保国家安全。我们加入世贸组织时清理了一大批

政府规范性文件，但目前还有很多

关于投资准入的政策，分散在浩如烟海的政策性文件之中。因此，在试验之初，负面清单应列明国家与地方层面的法律、政策对投资准入的所有限制，使这些“不符措施”透明化，不过度看重清单的长短。在此基础上，再努力实现更多领域的开放，并引入第三方评估，增强负面清单制订的科学性。

4.负面清单模式的国民待遇标准问题

负面清单模式最核心的一条，是国民待遇原则，特别是准入前国民待遇。这首先就要厘清什么是国民待遇。长期以来，我国国内多种所有制企业并存，投资者地位存在不同程度差别。一是国有企业和民营企业的“待遇”明显不一。在金融、电力、电信、铁路、航空、教育、医疗等领域，民营资本准入均存在不同程度的“隐形”障碍。二是区域经济政策有差异，一些地方政府为吸引投资，出台了很多差异化政策，往往通过降低地价、减免税费等措施，给予不同类别企业多样的优惠条件。我国迫切需要统一国民待遇的标准，真正做到凡是未列入负面清单的行业准入条件均

（下转第50页）相同。

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(二)推进负面清单管理模式清单的实施及效果与经济法制化

水平和政府管理能力密切相关。需关注五大问题

1.负面清单模式的法律问题也就是说，国内法制越健全，政府科学管理水平越高，实施负面

清单的风险才会越小，实施效果

国际上，负面清单都是作为某个法律文件的附件。双边投资协定

也会越好。负面清单要求政府从（BIT）谈判里的负面清单就是BIT本该市场发挥作用的领域退出来，的一个附件，是将不能满足国民待回归本位，履行好市场监管、公遇、最惠国待遇、业绩要求等原则共服务、社会管理、环境保护等应尽之责。特别是政府要按照“宽进严管”的原则，从注重事前审批转向事中事后监管，政府的监管责任更大了，管理任务也将更加艰巨、更为复杂，这对政府自身的能力提出了更高要求。

再次，有助于提高政府管理的透明度。负面清单的核心是“透

，这就要求政府信息披露更明度”

加充分，管理更加规范透明。不仅要披露限制性措施有关的法律法规，而且要披露限制性措施的性质、范围、水平等，同时也不能轻易推出鼓励支持类投资目录。这一定程度上避免了政府管制暗箱操作、弹性操作，减少了自由裁量权和相应的寻租空间。

最后，有助于守住国家安全利。实际情况表明，我益的“底线”

们管得多、管得细的产业，都往往没有管住。十八届三中全会决定指46

的例外在负面清单里列明。现在公布的负面清单实际上是作为一个单独的法律文件。因此，必须加快与负面清单管理模式相关的立法工作，推进“外资三法”修订。同时，要进一步理顺负面清单与国内相关法律法规的关系，充分与国内相关法律法规衔接，明确清单内容的国内法渊源。

2.自贸试验区与对外谈判两种负面清单的关系问题

自贸试验区与中美、中欧投资协定谈判都采取“准入前国民待遇加负面清单”模式，两个清单法律表现形式、规则内容上有一定差别。因此，有观点认为上海自贸区试行的负面清单是中央政府给的单边优惠，仅限于自贸区，与对外谈判无关。应看到，上海试行的负面清单很容易成为美、欧与我国谈判的参照系，所以上海制订负面清单时要考虑对外谈判的需要，要建

化的服务业，是指服务过程和结果同质化，可以通过先进设备提高生）修订已备代替劳动，无法进行大规模同质《中外合作经营企业法》

生产，如医疗、教育、文化、养老、列入十二届全国人大常委会立法规

产效率，迅速扩大规模，如信息、咨询等服务业。此类服务业开放后，划，商务部已在全国范围内公开征通信、金融、批发等服务业。此类外资企业服务提供能力将受到人员求意见。在此背景下，作为外资三服务业开放若允许地方试点，外资数量的制约，所带来的冲击和风险法修订核心内容的负面清单模式，企业将在试点地区快速大规模向全可控，可允许地方根据自身优势，探索中更需坚持底线思维，充分估国提供服务，所带来的冲击和影响将是全国性的，必须构建全国性的风险防御体系后才可开放。因此对可标准化的服务业是否列入负面清单，地方政府无权进行试点，必须由国家统一统筹安排。

在评估风险和收益的基础上试点计负面清单模式所带来的综合影

，“凡事预则立，不预则废”，开放。响三是对于服务业开放分类标准，即要大胆探索，更需意识到推广负

采用WTO《服务部门分类清单》面清单模式，非一朝一夕之事，提（GNS/W/120）。目前已有的分类方前做好相关政策之间的衔接与协

法主要是依据我国国民经济行业分调，按照中央“探索”的要求，

二是对于不可标准化的服务业，类标准，与自由贸易协定常用的服蹄疾步稳，扎实推进。允许地方发挥优势试点开放。不可务业开放行业分类标准不符。

(作者单位:商务部研究院;

2013年，外资三法（《外资企标准化的服务业，是指服务过程和

责任编辑:薄雅)

》、《中外合资经营企业法》、结果具有异质性，不可能用机器设业法

櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠櫠

（上接第46页）转变为相应的机构职能。在深化行建风险防御体系。

5.负面清单模式的监管与安全问题

(一)加快与负面清单管理模

式相关的立法工作

加快“外资三法”修订。理负面清单是推进改革开放的重

要突破口，同时也加大了管理者的顺国际双边投资协定、投资准入负责任，对政府治理能力提出更高要面清单、国内投资相关法律的关求，需辅之以配套制度。特别是要系，逐步形成三者相互协调、相互加快安全审查机制和事中事后监管联动的机制。对准入后政策进行全机制建设，加强风险预警和管控体面梳理，按照国民待遇原则，废除系，提高政府和社会应对风险的不同市场主体在企业经营、利润转

移、技术使用、市场竞争等方面的能力。

三、相关建议

为发挥负面清单模式的试验效

应，同时防控可能产生的风险，要准确把握和处理好国际与国内、开放与安全、试验与推广等几个方面的关系。需从两方面同时入手：一是要不断自我完善，及时修正完善

差异性政策规定。

(二)提升负面清单质量

要进一步厘清政府与市场的边界，统筹好产业安全和扩大开放的关系，不预设清单标准。既不断增强产业开放力度，又按风险可控的要求，稳扎稳打，不追求一步到

政审批制度改革的同时，加强市场监管、有效管控风险。继续深化行政执法体制改革，降低行政执法重心，加强反垄断、反不正当竞争、国家安全审查、金融审慎监管、环境保护、劳动者权益保障、技术法规标准等重点领域的执法力量。

(四)适时将负面清单管理模式复制推广

一是增强自贸区的柔性扩展功能，推广负面清单管理模式理念，重点包括深化投资审批制度改革、构建事中事后综合监管体制等。二是根据上海试验情况设置相应清单，其他领域则通过适时增设新的试验区，对不同行业、不同地区的开放条件和开放效果进行再试验，积累具有一定差异性的样本经验，为在

位。适时对负面清单进行第三方评

负面清单，使清单的内容更加科估，征询企业、行业协会的意见，全国复制推广奠定更加扎实的基础。学、完整，既符合全面深化改革、提高清单修订的透明度。

(作者单位:商务部政策研究

(三)加强风险管控机构力量扩大对外开放要求，又不超越现阶

室;责任编辑:周明)

要优化机构职能，使政府职能段国情。二是要加强风险管控，构50

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