政府推进义务教育均衡发展【促进城乡义务教育均衡发展】

促进城乡义务教育均衡发展 加快普及农村高中阶段

教育

●教育部教育发展研究中心主任、研究员 张力

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对新世纪新阶段“大力办好农村教育事业”进行了新的重大部署，明确要求在全面建设小康社会目标实现之时，要使得“农村人人享有接受良好教育的机会”，充分反映了党中央坚持优先发展教育、建设人力资源强国的战略意图，为今后相当一段时期我国农村教育改革发展指明了方向。本文着重从城乡义务教育均衡发展和加快普及农村高中阶段教育方面政策要点进行初步阐释和分析。

一、促进城乡义务教育均衡发展的重要意义和政策要点。

均衡发展是义务教育的本质属性，是促进教育公平、办好人民满意的教育的客观要求。《决定》明确提出了“促进城乡义务教育均衡发展”的要求，这是落实党的十七大精神的具体举措，对于推动社会主义新农村建设、全面建设小康社会具有非常重要的意义。

——九年义务教育接近全面普及但城乡之间发展还很不平衡。改革开放30年来我国教育取得了举世瞩目的成就，九年义务教育接近全面普及，正在依法全面纳入财政保障范围。义务教育免除学杂费和教科书费的政策率先从西部农村实施，已覆盖到全国农村1.5亿学生，每年有780万贫困寄宿生得到生活补贴。2007年全国99%的人口所在地区基本普及了九年义务教育，初中阶段毛入学率达到98%。据联合国教科文组织报告，中国全民教育发展指数位居121个被监测国家中第38位，跻身于免费义务教育水平较高行列。我国农民子女上学难上学贵问题得到根本解决。国民受教育机会进一步扩大，全国城乡15岁及以上人口和新增劳动力的平均受教育程度分别达到8.5年左右和11年，均与农村义务教育的逐步普及和体制改革的突破性进展直接相关。近年来财政投入力度不断加大，农村义务教育生均预算内的事业费及公用经费逐年增加，但还比全国平均水平落后10个百分点，再加上师资和基础设施等条件，城乡义务教育差距依然十分明显，目前全国一半左右的县农村义务教育办学条件特别是生均公用经费尚未达到国家标准，农村15岁及以上人口平均受教育程度仅为7.28年，比城镇低2.4年。因此，促进城乡义务教育均衡发展将是“巩固农村义务教育普及成果”的一项长期任务。

——中央和地方政府共担促进城乡义务教育均衡发展的法定责任。义务教育是基本公共服务的一个重要领域，也是世界各国通过立法对政府责任作出最为明确规定的教育类型。我国《义务教育法》规定，“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育”。因此，党的十七大报告和十七届三中全会《决定》先后强调“促进义务教育均衡发展”和“促进城乡义务教育均衡发展”，归根结底，就是从依法保障公民平等接受义务教育权利义务出发，着眼于全民族素质的持续提高，坚持面向每一个学生的发展需求，把为城镇农村所有适龄儿童少年提供均等的义务教育机会和条件，作为各级政府的法定职责，将义务教育均衡发展作为促进教育公平乃至社会公平的重要举措。应该说，进入新世纪以来，我国城乡义务教育已经站在新的起点上，而且国家财力显著增强，为推进义务教育均衡发展创造了有利条件，今后，特别需要政府深入贯彻落实科学发展观，调整公共财政支出结构，把依法优先缩小义务教育发展差距作为实现城乡基本公共服务均等化的关键环节和紧迫任务。

——促进城乡义务教育均衡发展的关键环节是公共资源均衡配置。义务教育均衡发展，本质上是资源配置方式的战略性调整，包括均衡安排财政经费，均衡配置区域内学校师资，组织校长教师培训和流动，加强薄弱学校建设等。按照《决定》的精神，当前促进城乡义务教育均衡发展的关键步骤，一是在农村继续完善义务教育免费政策和经费保障机制，保障贫困家庭儿童、农民工随迁儿童、留守儿童特别是女童平等就学、完成学业，大力扶持贫困地区、民族地区农村教育，提高农村残疾学生入学率和随班就读比例，改善农村学生营养状况。二是重点在区域内缩小城乡义务教育资源配置差距。要使所有公办学校教师工资待遇由政府统一确定并予以财政保障，保障和改善农村教师工资待遇和工作条件，健全城乡教师交流机制，继续选派城市教师下乡支教，并定期轮换一定比例的校长与骨干教师。城区和乡镇公办学校不再设重点校和重点班，优质公办普通高中招生名额将合理分配到区域内所有初中校。加强远程教育，及时把优质教育资源送到农村。由此逐步改变城乡义务教育在经费投入、办学条件、师资队伍、教学水平等不均衡状况，提高义务教育质量，努力为亿万农村适龄儿童少年的一生发展打下更加公平和良好的基础。

二、加快普及农村高中阶段教育的重要意义和政策要点。

高中阶段教育是义务教育与劳动力市场以及高等教育之间的枢纽，普及高中阶段教育事关我国建设人力资源强国大计。《决定》按照党的十七大精神，明确提出“加快普及农村高中阶段教育，重点加快发展农村中等职业教育并逐步实行免费”的任务，这是加快发展农村公共事业、促进农村全面进步的重大决策，也是实现“农村人人享有接受良好教育的机会”目标的战略举措。

——加快普及农村高中阶段教育是现代化和全面建设小康社会的必然要求。改革开放以来我国义务教育的普及，保证了初中文化程度劳动力的充足供给，为经济快速发展提供了支撑，也为农村改革发展作出了贡献。当前多数发达国家迈入知识经济阶段，而且全面普及了高中阶段及以上教育，而我国仍处于工业化中期，正在全面参与经济全球化，面临工业化和知识经济的双重挑战，刚刚普及九年义务教育。我国农村教育一直是人力资源开发的薄弱环节，从普及小学到普及初中，再到普及高中阶段教育，每一步都落后于城镇地区，质量水平也有明显差距。实际上，全国城乡全面普及九年义务教育，为我国21世纪初总体上进入小康社会提供了重要支持；要实现全面建设小康社会奋斗目标，若没有农村教育水平大幅度提升，特别是高中阶段教育普及，恐怕困难重重。因此，从党的十六大报告首次提出2020年“基本普及高中阶段教育”，到党的十七大报告强调“加快普及高中阶段教育”，再到十七届三中全会《决定》进一步要求“加快普及农村高中阶段教育”，一以贯之，是我们党立足社会主义初级阶段基本国情、建设人力资源强国的重要决策，集中体现了普及农村高中阶段教育在社会主义现代化和全面建设小康社会全局中的重大意义。 ——广大农民群众对加快普及农村高中阶段教育越来越抱有新的期待。农村教育越来越成为构筑农业基础、促进农村发展和农民致富的关键，也是走中国特色农业现代化道路的基础性条件。我国经济乃至农业发展方式的根本性转变，必须依靠科技进步和提高农民素质；全国和农村经济社会又好又快发展，也必须充分发挥教育的基础性、先导性、全局性作用。目前我国农村劳动力中高中以上文化程度仅占13%，受过系统农业职业技术教育的不足5%，农民素质偏低已成为解决“三农”问题的瓶颈制约。尽管相当一段时期我国农村教育重点依然是巩固和提高九年义务教育，但从新农村建设和改善民生的实际需要看，广大农民群众势必对接受更高水平教育提出新的迫切要求。2007年我国高中阶段教育毛入学率达到66%，城镇地区已经基本普及高中阶段教育，而农村普及率仅为50%左右。2020年要在全国基本普及高中阶段教育，难点在农村。农村高中阶段教育既是国民教育体系的组成部分，也是提高农民及其子女素质的重要环节。《决定》着眼于新农村建设新需求和农民群众新期待，要求加快普及农村高中阶段教育，对于培育有文化、懂

技术、会经营的新型农民和农村实用人才，帮助向城镇和非农产业转移的农民掌握技术技能，并为农村青年进入高校成才开辟广阔道路，都具有十分重要的现实意义。

——我国大多数地区已经具备了加快普及农村高中阶段教育的有利条件。我国高中阶段教育分为普通高中和中等职业教育两个部分，2007年在校生总数为4527.5万人，其中普通高中和中等职业教育分别为2540.5万人和1987万人。如果统计所有初中后教育培训活动，数量更是巨大，每年参加非学历初中后教育培训的约有2000万人次，农民工参加培训3500多万人次。预计到2020年，全国15～17岁高中阶段学龄人口恰逢低谷，在校生只需从2007年的4500多万人增至4950万人，全国高中阶段毛入学率就将达到95%，进一步覆盖农村多数学龄人口，届时农村高中阶段教育普及率有望超过85%，进入“基本普及”的门槛。按照国家财力、学校条件和农民分担能力，如果国家资助体系和相关政策到位，分流结构和学校布局进一步优化，包括鼓励资源丰裕的沿海地区为中西部农村增多就学培训机会作出更多贡献，未来13年间增加450万在校生还是有把握的。今后高中阶段教育增量主要来自农村学龄人口，而农村初中毕业生多半进入中等职业学校，不仅有利于巩固农村义务教育普及成果，而且将推动城乡公共教育服务一体化进程。因此，《决定》要求加快普及农村高中阶段教育，既符合农村改革发展需求和农民群众意愿，也具备了实施的基础条件，经过政府和社会共同努力完全可以实现。

——农村中等职业教育逐步实行免费将为普及农村高中阶段教育增添新的动力和活力。高中阶段教育属于非义务教育，实行缴费上学、分担成本的制度，由于农民低收入者比重远高于城镇居民，国家的学生资助政策体系能否覆盖农村，将直接关系到农村高中阶段教育普及的进度和质量。《决定》首次提出“重点发展农村中等职业教育并逐步实行免费”的任务，是继全面实施免费义务教育之后、党和国家发展农村教育、促进教育公平、提高农民科学文化素质、缩小城乡差距的又一重大举措，也是《决定》的一个新的政策亮点。目前农村学生在全国中等职业学校中约占80%，2007年秋季以来，中央财政专项加地方配套，每年资助1600多万中职学校学生，资助面达90%。标准为每生每年1500元，连续资助两年，在校三年级学生通过工学结合、顶岗实习获得一定报酬，学校提取事业收入5%用于学费减免、勤工助学和校内奖助学金。2008年秋季起国家还对生源地震重灾区高中阶段家庭经济困难学生在2008～2009学年实施免除学费和给予生活费补贴政策。应该说，国家财力基本具备，农村中等职业教育已有助学政策体系取得很好成效，教育系统和社会各界也在形成越来越多的共识，共同为农村免费中等职业教育创造良好条件。按照《决定》的部署，实施农村学生免费接受中等职业教育政策的方式和步骤，一是继续实行中央和地方财政分地区按比例安排专项办法，二是继续坚持分区规划、分类指导、分步实施的步骤，三是继续推进职业教育培训制度创新。实施免费政策后，农村中等职业教育规模扩展及质量提升，还需地方政府继续加大投入和制度创新，调动行业企业和社会力量筹措资金和配合教学的积极性。依托县域职业教育培训网络，以县级职业教育中心和骨干职业学校为龙头，发挥乡镇成人文化技术学校、农业广播电视学校和各种农业技术推广、培训机构的作用，加强教育教学与生产实践、社会服务、技术推广相结合，学历职业教育与技术技能培训相结合，“订单、定向”培训与务农、转移就业相结合，营造方便学习者工学交替、半工半读、城乡分段和职前职后分段完成学业的环境，更好地为培育有文化、懂技术、会经营的新型农民、培养农村实用人才和促进劳动力转移服务。