英国政府决策机制_英国核决策机制：历史考察与分析

　　【摘要】英国核决策始终注重其秘密性，首相及其心腹大臣组成的人数极少的原子能顾问委员会构成了英国早期核决策的核心。首相与内阁是核心决策机构，议会是重要决策机构，财政部、国防部、外交及联邦事务部与相关部门文职官员发挥重要作用。英国核决策是其国家政治势力博弈和国家利益权衡的结果，受到国际环境、政党政治、经济条件、大众舆论和战略文化的深刻影响。
　　【关键词】英国，核决策，分析
　　【中图分类号】K5【文献标识码】A[文章编号】0457-6241(2012)16-0037-09
　　核决策本质上属于国家安全决策的范畴。国家安全决策是指国家安全机构在接受来自决策环境普通压力的条件下，按照法定的权限分配、工作职能及标准程序进行决策。其机构组成一般具有“小核心、大范围”的特点。由于核问题的复杂性及重要性，正常的安全决策体制和程序往往很难适应，故核决策不同于一般的军事和外交决策，具有自身的特点。就英国来说，由于具体的时代背景和特殊的政治制度，其核决策又深深打上了英国的烙印。本文试就英国核战略的决策机制及其影响因素作一分析探讨，以求教于方家。
　　一、原子能顾问委员会与英国早期核决策
　　核武器的研制和决策在任何一个国家都是核心机密。相比其他国家，“英国核武器和核能项目发展史的显著特征就是过分保密”。特别是在严酷的战争环境和东西方尖锐对阵的冷战早期，英国更是注重原子能决策的秘密性。首相及其心腹大臣组成人数极少的原子能顾问委员会构成了英国早期核决策的核心。在英国原子弹研制的早期，原子能顾问委员会主要有安德森委员会、科学政策顾问委员会、原子能委员会(Gen 75、Genl63)等。它们的共同特点是首相主导、极端秘密、非政府性、存续期短、作用巨大。
　　从1941年开始，英国开始启动原子弹研制项目“管合金”计划(Tube Alloy)。首相丘吉尔坚持原子能问题要保持最严格的秘密。在战时内阁中，只有极少数的大臣和顾问知道有原子弹研制这么回事。其核心圈子主要有安德森爵士(Sir John An-derson)、彻韦尔勋爵(Lord Cherwell)、布特勒(Mr R.A，Butler)、李威林(Colonel Llewellin)、布拉巴泽(Colonel Moore-Brabazon)、艾登(MrEden)、汉克勋爵(Lord Hankey)7人。他们也只是在不同时期、不同程度的参与了核决策，其中又只有安德森和彻韦尔知悉整个核事务的细节。前者是当时的原子顾问委员会(Advisory Committee on Atomic Energy)的主席，后者是丘吉尔的首席私人科学顾问。“有关核研究的情报和决策被牢牢控制在首相丘吉尔的手中”。时任副首相的艾德礼(clement At-flee)及战时内阁主要成员贝文(Ernest Bevin)都没能纳入丘吉尔的核秘密研制决策小组。
　　法西斯德国投降后，英国工党在1945年7月举行的大选中获胜，并于同月26日组建内阁，艾德礼出任首相。但由于丘吉尔战时政府的严格保密，“在1945年7月之前，新政府内的主要官员……几乎都没听说过原子弹的事情”。英国著名历史学家玛格丽特·高英在1978年的一次公开演讲中也透露，“在整个二战期间，有关原子能的事情没有在人数很少的战时内阁中讨论过”。
　　英国在战时负责原子弹的政府机构是科学与-工业研究部(Department of Scientific and IndustrialResearch)。为何如此机密重大的军事任务却由这样不太重要部门(至少在战时是如此)的机构来领导?据说是因为当时整个原子能研制并不需要花很多的钱，而且那时主要的工作是把有关大学和研究机构整合起来为原子能研究服务，并不需要像供给部(Ministry of Supply)这样的政府强力部门来直接领导。当然，真实的原因恐怕是在于：第一，战时英国还没有意识到全力以赴研制原子弹的紧迫性；第二，确保核决策的权力在首相及核心圈子手中。
　　艾德礼任首相后，对英国制造属于自己的原子弹这一事件情有独钟，当然也深知保守核秘密的重要性，唯恐把一些信息透露给苏联。同丘吉尔一样，他在核事务决策上也“过分保密”，把核决策视为核心机密，“作为整体上的内阁被完全排除在重大核决策之外”。国会试图对核问题插手、讨论，但“原子弹问题是置于讨论之外的”，只有诸如技术和顾问委员会此类的“圈子内”的人可以置喙。玛格丽特·高英描述了艾德礼时期英国核决策运行机制：“一个由极少数心腹高级官员组成的、人数混乱不清的、被冠科学头衔的临时委员会在做出决策，从来不向内阁报告。”个委员会就是艾德礼重建、仍以约翰·安德森(John Anderson)为主席的顾问委员会(Advisory Committee)。它在战后初期影响巨大。由于工党政府的第一任供应部长比较弱势，加上艾德礼本身对原子事务也不太内行，安德森在原子能问题被授予的权力超过了供应部长以及国防部长。因此，安德森被戏称为“准首相”(quasi-Minister)。
　　但安德森这样的风光劲头大约只维持了一年。由于他不是正式阁员，不能参加内阁会议，对首相和政府相关部门的影响力渐渐下降。1946年3月起，前空军参谋长波特尔勋爵(Lord Portal)领导的原子能生产控制局(ControUer of Production，Atomic Energy，隶属供给部)充当了首相与内阁之间的沟通桥梁。波特尔勋爵长期在部队服役，与美国军方有良好关系，有利于重建英国与美国在原子领域的合作，因此，他被赋予特权，可以越过供给部长而直接与首相沟通。按照规定，原子能生产控制局的主要任务有：为政府提供科学建议；组织原子能的研究、设计、生产；制定原子能的技术政策；一般的行政管理。
　　为加强原子弹研制的领导与协调，1946年8月，一个新的委员会——原子能官方委员会(Atomic Energy Official Committee)建立，它由外交部、供给部、财政部等要害部门的代表组成，可以直接向首相汇报。它的建立加强了原子弹研制工作的领导，同时也削弱了原子能顾问委员的权力，使顾问委员会的作用直线下降。至1947年底，约翰·安德森辞职，原子能顾问委员随之解散，政府的科学政策顾问委员会(Advisory Council on Scien-tific Policy)和国防政策研究委员会(Defence Re-search Policy Committee)接替了它的职责，前者的主席是著名核物理学家查德威克(James Chad-wick)，后者的领导人是蒂泽德(HenryTizard)。1947年3月，马凯思(Roger Makins)任原子能官方委员会主席。他曾在英国驻美国大使馆负责核事务处理，有丰富的经验，同时他还兼任政府外交办公室主任，深得首相信任，可以直接向首相汇报。在他的领导下，原子能官方委员会成了英国协调和制定核政策的重要机构。