[关于农村土地使用权流转中农民权利保障机制的思量] 土地使用权转让

　　一、农村土地使用权流转中农民权利流失的现实困境　　要保障土地使用权流转中的农民权利，首先必须从法理上明晰农民对农村集体土地究竟有哪些法定权利，并以此为据考虑目前我国农村土地使用权流转中农民权利流失的现实状况与成因。依据我国《宪法》、《土地管理法》、《农业法》、《物权法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等有关农村土地产权的法律法规，农民既依法享有农村集体土地的使用权、处分权和收益权，同时也依法享受民主管理权和社会保障权。然而，上述农民的法定权利在目前的农村土地使用权的流转中面临土地物权虚化、土地收益权受损、民主管理权弱化、社会保障权缺失等现实困境，导致失地农民缺失了平等参与现代化进程、共享发展成果的机会，其结果必然影响社会公平、加剧社会矛盾、诱发社会冲突。
　　土地物权虚化。农民的土地物权是指农民依法获得的对农村集体土地的使用权，具体体现为农民对承包土地的自主经营权、自愿处置权和使用收益权。我国《物权法》第一百二十五条“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。”第一百二十八条又规定“承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。”《农业法》第七十二条规定: “各级人民政府、农村集体经济组织或者村民委员会在农业和农村经济结构调整、农业产业化经营和土地承包经营权流转等过程中，不得侵犯农民的土地承包经营权”。2008 年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》再次强调“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”。
　　然而，由于我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等有关农村集体土地所有权的主体界定比较模糊，虽然宪法确立了“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地也属于集体所有。”但所指的“集体”包括哪些具体主体并没有明确规定。《民法通则》和《土地管理法》在界定农村集体土地所有权主体时分别用了乡农民集体、村农民集体和村民小组农民集体三个概念，很显然对“农民集体”边界界定是模糊的，没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则; 没有明确产权代表和执行主体的界限和地位; 没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。主体边界的模糊导致实践中农村集体土地所有权的具体归属虚化，必然导致农民集体土地所有权与个体土地使用权之间的边界也不清，加之目前一些地方尚未开展农村土地所有权与使用权的确权登记颁证工作，使农村土地使用权流转中农民主体地位很难明确，一些地方基层政府或集体组织以“集体”的名义“代民做主”，违背农民真实意愿擅自决定土地流转的相关事宜，导致农民对集体土地的自主经营权、自愿处置权和使用收益权“被代表”，土地物权虚化。在这种情况下，农民无法自主决定和有效监管土地流转的过程，无法主张自己的土地物权，容易诱发农民个人与村社集体之间因土地使用权流转和征用补偿费的归属而产生争端和纠纷。
　　土地收益权受损。农民的土地收益权是指依法享有的从农村土地流转中取得经济利益的权利。农民的土地收益权是农民土地财产权的实质，由于土地是有价物品，所以土地使用人和承包人可以而且应当通过处置土地和转让土地使用权而获得土地收益。《农业法》第七十一条规定: “国家依法征用农民集体所有的土地，应当保护农民和农村集体经济组织的合法权益，依法给予农民和农村集体经济组织征地补偿，任何单位和个人不得截留、挪用征地补偿费用。”我国《农村土地承包经营权流转管理办法》也规定: “农村土地承包经营权流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴”。确立了农民土地收益权的合法性。《物权法》将农民对农村集体土地的使用权界定为用益物权，实际上也确立了农民依法享有通过占有、使用或转让农村集体土地使用权获取经济收益的权利。然而在现实中，农民的土地收益权却并未得到有效保障，土地使用权流转的真正价值不能得到切实体现与补偿。
　　根据埃奇沃思( Francis Ysidro Edge-worth) 的契约曲线理论，个体间就某种商品进行交换的商品边际替代率相等，个体效用满足，契约才能得以签订和实现。按照这个原理，在农村土地使用权流转中，农民通过土地使用权流转获得无价劳动的等值土地收益及其它经营收益，业主获得规模经营的超额农业利润，农村土地才能成功流转。但是，由于人的“经济”理性和道德风险的普遍存在，现实中往往出现基层政府、农村集体组织、农民个体、业主之间分别作出对己有利却导致对方收益受损的行为，尤其是农民在土地使用权流转中由于利益表达机制不健全，信息不对称而处于弱势地位，往往面临土地转让价格偏低、远期利益受损; 土地流转收益分配不合理，个体利益受损等现象。
　　农村土地使用权流转价格偏低首先归因于土地流转中的价格形成受行政因素干涉，缺乏市场化的价格调节机制。一些乡镇或村级组织出于“政绩”考虑，不顾农民意愿和利益，以强制性的非市场价格和非地租的不等价补偿方式将集体土地转给现代农业经营者( 业主) ，同地不同价的现象普遍出现; 也有某些基层组织利用农民的分散性和“搭便车”心理使农地流转决策权集中到自己手中，为少数人的利益而签订较低的流转价格。其次要归因于业主有意设置的价格陷阱。一些业主利用农民重视近期收益而忽略了远期收益的误区，在签订土地承包经营权流转合同时，以当期的土地产出效益为基数签订固定的农地流转价格，缺乏随土地经营收益增加而调整的价格正常增长机制，必然导致农民远期收益受损。还有一些业主擅自改变流转土地的用途，建造永久性固定建筑物，使农民还要额外承担土地复耕的费用。一旦农民意识到这些远期收益受损，就会不履行合约，要求提前收回承包地，由此引发土地流转双方的矛盾冲突。并且，由于农业经营的自然风险和市场风险同样存在，业主在经营收益较差时，也会要求降低租金，甚至拖欠租金，引发双方的矛盾冲突，导致农民土地收益受损。