三条水红线|水生态系统的三条红线

　　中国是人多地少的国家，近30年来因经济飞速发展，大量耕地转作他途，为避免无序扩张，中央早早划定18亿亩耕地红线，以保障13亿人基本粮食安全和农业发展生命线。　　中国也是个人多水少的国家，北部和西部缺水尤其严重。近年来水资源频频告急，大有将中国未来发展推至资源危机边缘之虞。决策层审时度势，最终确定实行最严格水资源管理制度，制定三条“水红线”，以期应对日益迫近的水危机，这是关系亿万人长远利益的大事。
　　《财经》记者就此进行的调查、探访发现，基于多年探索、争论形成的基本共识：建立国家水权制度，引入水使用权交易机制，是解决中国水资源总量不足、污染严重等一系列难题的重要途径。
　　而在此前十余年，国家水权制度建设始终难以取得实质性进展。原因之一在于“名不正言不顺”：2002年新《水法》修订时“百密一疏”，对于中国要建立什么样的国家水权制度，以及如何建立等关键性概念没有明确定义，从而导致几大问题悬而未决。建立国家水权制度的明确法律依据是什么？初始水权分配时到底分多少水？分给谁？怎么分？
　　新划定的三条“水红线”，明确回答了后三个问题：以2020年为标准，分水总量为6700亿立方米；以“存量不动、动增量”的方式，给各个省区明确的用水总量指标。以此为基础，中国水权制度的基本框架已部分框定，各地分配的水量可视为自有水权。下一步，则是建立不同省市之间的水权交易制度，建立以效益为基础、以市场为媒介，灵活的全流域水资源高效配置机制等。
　　虽然在法律层面和具体制度框架设计上尚存争议，但三条“水红线”的加快落实，将从根本上改变政府、企业和个人的用水理念，守住并用好中国有限的水资源。
　　——编者
　　黄河水蜿蜒自东向西穿城流过，两岸密布大大小小的灌区，栽种着各式蔬菜。每年春夏之交，翠绿与土黄是甘肃省靖远县随处可见的两种主题色。
　　多年来，这个地处西北内陆的干旱地区，经济基本依靠蔬菜等农产品种植，综合经济实力位居甘肃后列的典型“农业大县、工业弱县、财政穷县”，一直在努力摆脱这种窘境。
　　最近的一次尝试，始自2010年7月“刘川工业集中区”的开工建设。但时至今日，这个被靖远县寄予厚望的项目，一直处于“无限期”停滞状态。
　　最大的阻力源自该地水资源不足，且上项目的时机已晚。自黄河“87分水”方案正式实施后，这个有47万人口的县城获得平均每年约3亿立方米的黄河水用水指标，维持基本城市生活及农业灌溉用。而“刘川工业集中区”项目规划用水量却高达1亿立方米，对此甘肃省政府给出原则性意见：“该项目应该严格控制用水量。”实际上，该县因水受限的还有“新电灌区二期新增20万亩耕地”等多个项目。
　　今年1月初，国务院“三号文件”《关于实行最严格水资源管理制度的意见》公布后，因涉及“最严格水资源管理制度”中最基本也是最重要的“总量控制红线”，靖远县的这些新增用水项目获批的可能性，近乎为零。
　　“三号文件”，是2011年中央“一号文件”正式提出“最严格水资源管理制度”的实施细则。这项制度为保障中国在21世纪的用水安全，清晰提出“用水总量、用水效率、水功能区达标率”三条“红线”管理指标，中央决策层的决心明晰可见。
　　如今，这一政策已开始让地方政府感到“肉疼”，梳理背景可以发现，其源头始自2002年颁布的《中华人民共和国水法（修订案）》（下称新《水法》），有关这一制度的理论及科学准备，至今已持续进行了十年。
　　“三条红线”被寄予了重要使命：缓解中国经济社会发展与生态环境保护之间的不协调性。水利部前部长汪恕诚在接受《财经》记者专访时表示，红线亦是考核中国水资源承载能力、水环境承载能力的具体抓手，“有了这些抓手，事情到底该怎么做，才变得可操作、可考核了”。
　　由水利部操刀设计的这一政策，仿效国土资源部管理耕地资源的“18亿亩耕地”红线措施，且将红线数量由一条增至三条。这既体现了中国水资源管理的紧迫性、复杂性，亦给其真正实施带来了不确定性。
　　即使在水利部之内，有关“最严格水资源管理”制度、“三条红线”具体措施，亦存在争执。但最终各方达成共识：“不管各项指标数字是否合理、科学，在紧迫的现实之下，必须将一系列总量目标出台，这样到底怎么做、做什么，才有可讨论的基础，这就是进步。” “三条红线”各项数据的敲定者、水利水电规划设计总院副院长李原园告诉《财经》记者。
　　在行政体制中，这些做法有其进步性，但是，假如各地仍无法摆脱GDP崇拜，希望用行政“卡脖子”的方式让地方政府自觉实现水资源领域的科学发展观，结果不容乐观；同时，用市场化方式解决一系列水资源问题的重要性不应被忽视。
　　在目前法律规定相对落后、难以直接对接“水权”“水市场”等概念的情况下，通过行政三级分水的方式，将用水量分配到下级政府及直接用水户，通过实践最终走到“水市场”阶段，或是一个折中之举。
　　摸底与规划
　　中国到底有多少水资源可供利用，应如何利用，正是2002年7月新《水法》修订出台的宏观背景。
　　这部法律的正式实施，既是中国由传统“工程水利”治水思路扭转到“资源水利”的关键性节点，亦是包括“三条红线”在内的一系列涉水新政的滥觞。
　　在2000年时，中国的总用水量约为5000亿立方米。“达到这个程度时，生态环境问题已经恶化到了几乎不可收拾的地步。很多人担心，如果用水量再翻一番，中国到底能不能承受得住？”中国农科院农业资源与农业区划研究所副所长姜文来说。
　　此时的中国，人均GDP在1000美元左右，社会各方已普遍考虑如何保护资源和环境、实现可持续发展。而1988年7月起施行的《中华人民共和国水法》基于传统水利思路，以开发利用水资源为主，大力兴建水库水坝等一系列水利工程设施，以此满足快速增长的水资源需求，即“以需定供”。
　　因此，主持新《水法》修订的汪恕诚告诉《财经》记者，修订的主旨是扭转整个水利行业的指导思想，更多地关注如何代表公众对水资源进行配置及保护。使“资源水利”“以供定需”等新观念逐步付诸实施。