国家治理视角下的审计职能定位分析|审计的职能

国家治理视角下的审计职能定位分析

转型时期，完善国家治理是实现国家战略意图、推动科学发展的重要保障。国家经济社会的新变迁，引致国家治理的新诉求。在完善国家治理新形势下，国家审计应有效防范经济社会运行风险，积极健全经济社会运行机制，推动实现国家良性治理，促进经济社会科学发展。

一、国家治理内涵

国家治理是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。国家治理的根本意图是通过不断改良或改革现有国家系统，提高人类社会系统运行的有效性，以此保障国家和人民的整体利益，实现长治久安。治理既是一种结果，更是一种过程，是一种改良的过程。由此，治理活动包括过程性治理和结果性治理两个层次的内容：规则修正的过程性治理，强调效率的提升；目标导向的结果性治理，强调效果的改善。以规则的修正为手段，治理达到结果的改良。以绩效为目标，治理不断完善规则、机制等制度，提升过程的效率。过程性治理与结果性治理共同构成治理系统，推动着人类进程的发展。所以，国家治理既是“国家配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务”的过程，又要达到“确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展”的结果。一方

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面，国家需要不断完善运行机制，提高运行效率；另一方面，要根据不断变化的经济社会现实修正国家目标，提高国家治理的期望值，改善国家机器运行效果，形成不断完善的良性运行机制。

国家治理是人类系统的有机组成部分。按治理内容划分，国家治理包括五个子系统。（1）经济治理。经济治理是实现国家治理的首要前提条件和物质基石。市场机制、市场规则、市场伦理构成当代经济治理的基本要素，经济治理的目的是通过保障和改善公平竞争，提高经济运行有效性，主要途径是构建公平有效的市场规则，重塑经济伦理，推动实现起点公平和结果公平相统一。（2）政治治理。政治治理是国家治理得以实现的第二个前提条件，是实施其他治理的重要媒介，主要方式是提高政治参与度和透明度，改进政府运行机制，改善政府绩效。（3）社会治理。社会治理是通过重塑社会自组织系统，构建社会和谐，包括推动社会公正、规范社会秩序、引导社会组织等内容。（4）人文治理。人类的异质性是文化多样性的根本来源，也是人类持续发展的基本前提。人文治理包括保护文化多样性，推动文化融合，重塑文明底蕴，塑造公平、友善、公正、平等的社会价值观等内容。（5）环境治理。环境治理是维护人与自然相协调的基本保障，包括节约资源、遏制污染、维护生态多样性等内容。这五项治理内容构成国家治理的整体框架，它们相互依存，相互促进，相互制约，共同推动国家发展和人类社会进步。

二、国家治理与国家审计的关系

人类改善自身治理环境的需要，推动了国家治理的产生和发 2 — —

展，国家治理发展的需要，推动了国家审计的产生和发展。国家治理的目标和方式决定了国家审计的定位。国家审计在特定历史条件下遵循自身的规律不断演进，在国家治理中发挥着监督、问责、评估等建设性作用。在新形势下，国家治理与国家审计的关系主要表现为：

（一）国家审计是重要的监督制衡系统。

按权力职责划分，国家治理系统包括决策系统、执行系统和监督系统，三者形成相互联系、相互作用、相互制衡的有机体。国家审计是重要的监督问责系统，服务于决策和执行系统，形成国家治理的监督约束机制。通过对各级政府及其部门的财政收支、金融机构和企业等的财务收支的监督，国家审计推动国家政策的贯彻落实，不断提高国家资金使用效率，保障国家活动的有效性。同时，国家审计接受有关部门委托，对党政干部和国有企业领导人员进行经济责任审计，提高国家执行系统的有效性。

（二）国家治理规定了国家审计的主要内容。

国家治理的本质内涵就是通过利用民众和社会让渡的部分权力，以保障国家机器的良性运行为依托，形成有效的激励约束机制，构建政府、民众、社会组织之间的有机系统。为更好地行使民众转交给政府的部分权力，政府不仅需要监督国家系统的运行，问责与国家系统有关的低效、违法活动，并建立有效的约束机制，也需要及时评估国家总体变化情况，为完善国家运行机制提出可操作性建议。以国家资产、政府活动以及与之相关人员行为等为对象，国家

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治理推动健全国家制度，提高人类社会系统运行的有效性。围绕上述对象，国家审计加强对财政资金、国家资产、政府活动、党政领导干部等内容的监督，不仅履行监督、问责的职责，也承担着建言献策、咨询评估等职能，从而成为国家治理的有机组成部分。所以，国家审计是维护国家利益与人民利益的积极实践者，是政府监督问责系统的主要组成部分，是重要的评审结合的权威机构，可有效提高国家系统效力。

（三）国家审计与国家治理形成良性互动关系。

一方面，完善国家治理需要改善国家审计工作，提高国家审计效力，这是改善人类社会系统运行有效性的内在要求。国家经济社会环境的不断变化，人民生产生活的不断发展，要求提高政府执政能力，完善国家治理，这是国家审计工作不断推进的内在动力。另一方面，国家审计又反作用于国家治理，对国家治理产生新的要求。作为国家治理系统的重要组成部分，国家审计自身会随着环境的变化而不断变革，并引致国家治理系统发生渐进性或实质性变革。国家审计应持续监督和评估国家系统运行的现状，并提出国家系统新构架，这是全面评估国家治理状况、全面思考国家治理范围的重要方式，有助于重构国家治理框架。

三、国家治理视角下国家审计职能定位

转型时期，完善国家治理是实现国家战略意图、推动科学发展的重要保障。通过深入揭示体制、机制和制度性问题，推动深化改革，国家审计以独立性为灵魂，深层次分析问题，并提出改革体

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制、健全法制、完善制度、防范风险的建议，推动经济社会健康发展。

（一）经济治理层面国家审计的职责。

今后一段时期，工业化、信息化、城镇化、市场化将深入发展，但是经济发展仍面临着诸多难题，如结构不合理、区域不协调、市场体制不完善等。改善经济治理要求国家审计在以下方面发挥建设性作用：审查国家经济结构调整、产业升级、区域协调发展、城镇化、自主创新等政策的有效性，推动科学发展；分析反垄断机制的有效性，保障公平、有效竞争；审查国家财政政策的有效性，推动分税制、转移支付制度、省以下财政体制、地方政府债务管理体系等改革，监督财政预算执行情况，推动完善预算体制，化解财政风险；审查金融政策有效性，监督国家控股的大型金融机构情况，跟踪金融创新，健全金融监管体系，防范金融风险；完善市场竞争规则，改进市场机制，提高市场效率；关注国家资产配置和利用情况，保障国有资产保值增值，加大对经济运行中突出矛盾和潜在风险的揭示和反映力度，维护经济安全，提高社会总资源运行效率。

（二）政治治理层面的国家审计职责。

当前政府运行效率不高，舞弊行为大量存在，国家仍处于**高发期，这反映了国家机器运行存在一定的弊病，构成执政能力建设的重要隐患。强化政府责任、提高执政水平，要求转变政府职能，推动建设法治政府和服务型政府。政治治理层面的国家审计职责包括以下内容：加强领导干部廉洁、作为等情况的审查力度，完

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善经济责任审计；查处重大违法违纪案件，反腐倡廉，保障政治安全；分析国家职能分工体系，推进优化政府结构、行政层级、职能责任，提高政治透明度，建设责任型政府；大力开展绩效审计，推进政府绩效管理，推行行政问责制，明确问责范围，规范问责程序，健全责任追究制度和纠错改正制度，构建有效的国家管理制度，完善政府管理体制，提高政治机制效率。

（三）社会治理层面的国家审计职责。

加强社会治理，是改善民生的重中之重。国家审计应加强对社会领域的监督，以促进惠民政策的落实，维护群众利益，保障民生安全。社会治理层面的国家审计职责主要表现为：审查国家公共服务政策的有效性，推动健全中央与地方合理分工、有机结合的公共服务管理体制；审查国家就业优先政策的有效性，加强公共就业服务，构建和谐劳动关系；审查国家收入分配政策的有效性，推动工资制度改革，健全初次分配与再分配相协调的分配制度；审查国家社会保障政策的有效性，健全公平、有效的社会保障体系；审查国家医疗卫生政策的有效性，健全公共卫生服务体系，保障卫生安全；审查国家住房政策的有效性，监督国家公租房、廉租房等保障性住房政策的落实情况，审查房地产调控政策的有效性；审查国家人口政策的有效性，监督计划生育、妇女、儿童、人口老龄化、残疾人等政策的执行情况；及时评估国家社会管理政策，加强对社会组织监管，分析国家公共安全体系建设情况，跟踪突发事件应急体系建设情况，监督社会治安防控体系，维护公共安全。

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（四）人文治理层面的国家审计职责。

人文关怀，是一个国家软实力的集中体现。人文治理构成国家持续发展、人类不断进步的永恒动力。人文治理层面的国家审计职责主要包括：审查国家科技政策的有效性，监督国家科技资源的利用情况，合理配置国家科技资源，推动建设国家创新体系；审查国家教育政策的有效性，监督国家教育资源的配置情况，深化教育体制改革，推动教育公平和现代化；审查国家人才政策的有效性，健全人才管理体制，推动人力资源在全国范围内合理配置；审查国家文化政策的有效性，推动文化体制改革，评估国家文化环境，重塑人文道德底线。

（五）环境治理层面的国家审计职责。

改革开放以来，中国环境遭到严重破坏，资源浪费严重，经济社会发展面临日趋强化的资源环境约束。环境治理层面的国家审计职责包括：审查国家环境保护、资源节约、应对气候变化等政策的有效性，监督节能降耗、水资源节约、土地集约利用、矿产资源开发利用等政策的落实情况，审查资源性产品价格机制和资源环境产权交易机制的有效性，推动健全激励与约束机制；监督国家重点生态功能区建设，审查国家生态保护与修复政策的有效性，强化生态保护与治理，为生态补偿机制提供监督问责保障；审查国家生态保护区政策的落实情况，保护生物多样性；为改进生态保护、加强资源节约提供可操作性建议。

（六）国际层面的国家审计职责。

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为适应我国对外开放的新形势，有效防范风险，以开放促发展，国家审计还具有国际性特征。国际层面的国家审计职责包括：定期审查对外政策的有效性，积极关注外资在国内投资的相关情况，积极审查不同行业外资的集中程度，保障国家安全、国防安全；关注境外资产和投资的效益和安全情况，监督国有资产境外投资的相关情况，及时评估周边国际环境，关注与中国有切身利害关系的重要国际事件的进展；认真履行联合国审计委员会和亚洲审计组织环境审计委员会的相关职责，积极开展境外审计，推动全球治理和区域合作。

四、完善国家审计职责的政策建议

现阶段，中国改革开放进入新阶段，深刻把握国家审计工作面临的新形势、新任务、新要求，围绕完善国家治理、提高国家运行效率，推动加强国家审计在国家治理中发挥监督和问责的建设性作用，要求进一步完善国家审计职责，强化问责机制，推动国家制度建设。

（一）强化监督职责，建立覆盖全部国家活动的审计监督框架。

国家审计应以独立性、专业胜任能力、职业操守能力为核心，强化监督能力，建设全范围、全天候、全过程的国家监督框架，为国家廉政制度建设建言献策。首先，加强审计机关和审计人员的独立性和职业胜任能力建设。重新梳理审计职责分工，健全明晰的职权分工体系，完善审计质量控制制度，实现审计计划、实施方案设

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计、执行、审理、整改等职责有效分离。其次，创新审计监督的方式方法，制定审计公开的相关规范，依托信息技术构建跟踪审计监督新框架，监督重要资金和政府活动，追踪异常活动。最后，明确审计监督国家系统的范围，全面监控政府大额资金配置情况，及时评估重要政府活动的影响，有效监督的与国家活动相关的党政领导干部及国有企业负责人的行为，提升审计在国家监督控制系统中的地位。

（二）提升问责机制地位，增强审计效力。

问责是改善国家审计效力的重要手段，构建国家问责制度成为改善国家治理的重要内容。首先，中央政府应建立有效的问责制度框架，提高问责制度的公开性、透明度、权威性，推动国家层面问责机制建设。全国人民代表大会可成立专门的问责委员会，完善人大的问责制度。建立由中纪委、审计署、最高法院、最高检察院、公安部等部门组成的中央问责办公室，对责任的界定、问责范围、问责对象、问责方式等内容进行制度安排，推动建设责任政府。其次，加强对大案要案线索的追踪，提高对重要领域、重要事件、重要项目、重要人事任免、大额资金等重大事项的分析辨别能力，监督重要政府活动的异常情况。最后，配合国家审计准则的实施，提升审计整改的权威性和执行力，推动建立“一把手”负责制或上级领导制的审计整改办公室，改善审计问责绩效，提高政府活动的效率。

（三）推动国家制度建设，提高政府运行的有效性。

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首先，积极推动政府管理体制改革。有限度开展现代政府职能定位评估，围绕法治政府和服务型政府等现代政府体制的要求，优化政府结构、行政层级、职能责任，有效梳理决策、执行、监督之间的关系。其次，探索政府治理框架，推动各级政府、各部门建立有效的内部控制框架，构建全范围、全天候监督系统。最后，及时评估国家决策、执行、监督各系统及国家运行流程的整体有效性。积极参与国家重大事项的决策，及时评估政府决策流程，监督政府决策系统的有效性。建立针对政府执行系统的评估机制，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。

参考文献：

[1] 刘家义 国家审计与国家治理——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话，2011，7，8

[2] 徐湘林 中国的转型危机与国家治理：历史比较的视角 转型危机与国家治理 上海人民出版社

[3] 俞可平 国家治理评估：中国与世界 中央编译出版社， 2009，11

[4] 韩乃志 王鸿 推进审计公开透明，有效服务国家治理 审计研究简报， 2011，7，21

[5] 审计署审计科研所编 审计署2010年度优秀审计论文和研究报告评选获奖文集 中国时代经济出版社， 2011，4

[6] 刘家义 深入学习贯彻“七一”重要讲话精神 努力开创 10 — —

神经科学发展新局面 审计署机关2011年度集中培训讲话，2011，8，15

作者：审计署审计科研所 李厚喜

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主题词：审计 职能 定位 分析

报：署领导。

送：各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅（局）及科研 所，南京审计学院，署机关各单位，各特派员办事处，各 派出审计局。

发：本所所领导、各处，存档。 共印200份 编辑：罗伟芳 签发：崔振龙

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