[税费改革中农村义务教育的经费状况调查] 农村义务教育

作者：田恒平

中国教育学刊 2004年10期

　　在我国这样一个经济相对落后的人口大国，普及和发展义务教育十分艰难，而实施义务教育的最大难点在农村。这是由农村贫困的经济现状、薄弱的教育基础和农民落后的教育意识决定的。我国的义务教育从清末酝酿开始，许多仁人志士就意识到了农村义务教育的难度，早期的教育家也大多是从农村开始探索实施义务教育之路的。近现代教育家晏阳初、陶行知、黄炎培、梁漱溟等的乡村教育思想和实践就是明证。

　　中华人民共和国成立以来，党和政府为实施义务教育做了不懈的努力。1951年8月，教育部便提出要在5年内使80%的适龄儿童入学，在10年内普及小学教育的目标，到1965年全国学龄儿童的入学率已经达到了84.7%。[1]改革开放以来，我国更是全力推进义务教育的实施。1986年4月12日中华人民共和国主席令第38号公布的《中华人民共和国义务教育法》对义务教育的实施给予了法律保障。通过多年的努力，“全国实现‘两基’的地区人口覆盖率进一步提高，达到91.8%。到2003年年底，实现‘两基’验收的县（市、区）总数达到2659个（含其他县级行政区划单位181个），比上年增加61个县（市、区）；12个省（直辖市）已按要求实现‘两基’”（注：教育部：《2003年全国教育事业发展统计公报》，《中国教育报》，2004-05-27(2)）。“小学学龄儿童入学率达到98.65%”，“初中阶段毛入学率92.7%，比上年提高2.7个百分点”。（注：教育部：《2003年全国教育事业发展统计公报》，《中国教育报》，2004-05-27(2)）

　　实际上，没有普及义务教育的地区都是农村地区。为了在广阔而贫困的农村普及义务教育，各级政府尤其是广大的农民为之做出了艰苦的努力。我国施行的“分级办学、分级管理”的教育管理体制，尽管国家通过财政转移支付支持一些地方普及义务教育，但农村义务教育的实施主要还是依赖于农民自己，其经费来源主要是地方财政收入中用于教育的部分和教育费附加等专项教育经费。为了推进农村义务教育，争取能通过国家普及九年义务教育的验收，很多农村乡镇举债办学，新建校舍、围墙，装备学校图书馆、实验室，欠下了大量债务。

　　税费改革是对原有农村义务教育的经费来源进行的根本性改革。在这一改革中如何有效地稳定、巩固和提高现有农村义务教育的水平，就成为当前亟待解决的一个重大问题，因而税费改革对农村义务教育的影响早已为各界所关注。2003年3月27日国务院《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》要求切实做到“3个确保”：“确保改革后农民负担明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要。”（注：国务院：《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，新华网，2003-05-17）这“3个确保”也被视作农村税费改革是否成功的标志。从目前的情况看，由于地方财政对农业依赖程度的不同，以及各地在税费改革为“确保义务教育经费正常运转”所做的努力不一样，其效果也存在较大差别。

　　一　东部经济较发达地区义务教育经费有保障

　　北京、上海、江苏、浙江、福建、天津、辽宁等经济相对发达的地区，由于农业的产业化水平较高，工商业和服务业发达，县级财政的地税税源丰富，财力相对雄厚，税费改革后农村义务教育收归县级管理，有利于平衡全县的教育支出，对相对财力较弱的农村义务教育是有利无弊。

　　以广东为例，在推行农村税费改革中，减负幅度是全国最大的，平均减负达到72%。广东省农村义务教育在税费改革前的经费来源主要有6个：财政预算内拨款、学杂费、农村教育费附加、教育集资、社会捐资和自筹以及勤工俭学等。据该省教育厅统计，1998年全省乡、村两级办学经费支出约为116亿元，其中财政投入约57亿元，学杂费约为28亿元，农村教育费附加8亿元，教育集资四亿多元，社会捐资近10亿元，其他约7亿元。农村税费改革后，教育经费来源受影响的主要是农村教育费附加和教育集资，1998年这两项合计约为13亿元，仅占当年全省乡、村两级办学经费支出总额的11.2%，即便没有财政转移支付的增加，这一比例也不会影响农村义务教育的实施。但为了确保农村义务教育的实施，广东省从2001年起，财政每年安排专项资金3亿元，免收全省农村人均年收入在1500元以下的困难家庭子女的义务教育阶段书杂费，从根本上解决了贫困家庭子女入学难的问题；2001年，全省增加财政转移支付补助资金12亿元，用于解决贫困地区义务教育教师工资的发放，使全省教师工资拖欠总额由税费改革前2000年14个市46个县的6.5亿元下降到税费改革后2001年2个市6个县的1.6亿元；2001年底，全省教师工资全部实现了由财政统一发放，不存在新的农村义务教育教师工资拖欠问题。（注：国家教育发展研究中心编著：《中国教育绿皮书——中国教育政策年度分析报告·2002》，教育科学出版社2002年版，第71,73,70页）

　　江苏省为了保证税费改革后农村义务教育经费，加大了财政转移支付力度，提出近3年财政每年安排2.5亿元专项资金，用于中小学布局调整和危房改造，3年内实现消除现有中小学危房的目标。（注：国家教育发展研究中心编著：《中国教育绿皮书——中国教育政策年度分析报告·2002》，教育科学出版社2002年版，第71,73,70页）

　　北京市为了促进城乡基础教育的均衡发展，出台了《北京市普通教育事业公用经费定额标准》。与原有标准相比，新标准较大幅度地提高了财政补助定额，普通中小学经费增长幅度在2～3倍左右，全市采用统一的教育公用经费标准，以保证农村教育事业的发展。（注：国家教育发展研究中心编著：《中国教育绿皮书——中国教育政策年度分析报告·2002》，教育科学出版社2002年版，第71,73,70页）

　　笔者在福建省安溪县城厢镇进行了调研，现将有关数据列于表1、表2。

　　从表1可以看出，学校在税费改革前后的收支变化不大，教师工资和学生生均教育经费没有太大的变化，倒是学校的自筹资金在税费改革后增加了不少，学校的总体经费收支情况要比税费改革前略好一些。

　　从表2可以看出，城厢镇财政收入在税费改革前后的变化情况并不像人们预期的那样。税费改革前1999年全镇税费总计只有1439.4万元，而税费改革以后的2002年税费增至2589.9万元；以1999年与2002年相比，表2中财政收入的“收费”即教育费附加一项——农民减轻的费用为87.1万元，占财政收入总额的比例为3.36%，对该镇的财政影响不大。而财政教育支出中“教育经费”即教师工资开支，由税费改革前1999年的712.8万元增加到1285.9万元；学校建设的投资锐减，由1999年的78.4万元减少到2002年的18.7万元。

　　在工商业发达的沿海地区，一些省（市）、县财政的税源主要依赖的是工商业，而不是农业，农民交纳的税费只占财政收入的很小比例。但由于大多数工商企业都集中在县级以上的城镇，因而乡级财政间的收入差别很大，尤其是农村没有工商企业，完全依靠农业税费过日子，很难维持乡村组织的正常运转。税费改革以后，义务教育改乡镇管理为县级管理，实质上是将大量城镇工商业所交纳的税费补充到农村义务教育经费的不足之中，一定程度上平衡了全县的义务教育经费支出，有利于区域内义务教育的均衡发展。

　　表1 福建省安溪县城厢镇中心小学税费改革前后办学经费收支情况对照表

　　

　　表2 福建省安溪县城厢镇财政税费改革前后办学经费收支情况对照表

　　

　　说明：1)税费改革后的“收费”资金不是从农民手中收取的，而是从乡镇企业及其他方面收取的费用。

　　2)教师工资支出在税费改革以后虽收归县财政发放，但钱依然由乡财政提供，只是账面上有些变化，故表中的“教育经费”为该镇每年以县财政的名义提供的教师工资。

　　二　中西部欠发达地区义务教育经费艰难维持

　　我国中西部地区涉及的湖北、湖南、河北、河南、安徽、江西、黑龙江、吉林、内蒙古、山东、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏等，多为农牧业大省，这次税费改革主要由中央财政向其分配农村税费改革的专项转移支付资金。这些省份虽也有工商业，但大多集中在少数几个大中城市，在县级以下城镇及农村的比较少，而且农业的产业化水平较低，因而其财政对农业的依鞍程度较高，农民负担很重，且民怨较深，由此引发了税费改革，同时也成为此次税费改革的难点。

　　“*****”结束之时，安徽省凤阳县小岗村农民首创“包干到户”并以血书为盟，掀起了中国改革的大潮。近年，安徽农民再一次进行税费改革试点，虽得到党中央的大力支持，却依然阻力重重，问题很多，其效果并不乐观；湖北省监利县棋盘乡原党委书记李昌平先生上书国务院——《我向总理说实话》，为民请命，痛陈“三农问题”；湖南农民深感负担过重，大规模集体上访等，无不显露出这些农业大省中农村矛盾的尖锐性和问题的复杂性。

　　这些省份在税费改革后，有许多反映农村义务教育情况的文章见诸报端。这些文章反映了作者各自的一些认识和观点：中央及省厅干部撰写的文章一般比较乐观，如财政部驻安徽财政专员鲍劲翔在《经济参考报》上撰文《税费改革有利于农村义务教育》，安徽省教育厅胡孝玉先生撰写的《探索建立与农村税费改革相适应的教育投入新机制》等。而县级以下的干部撰写的文章则大多比较悲观，如湖北襄樊市教育局局长罗兴才在《光明日报》上的文章《农村税费改革对基础教育的影响和对策》，张黎明先生在《中国农村研究网》上撰文《别让税费改革冲击了农村教育》等。这里是笔者对湖北省巴东县野三关镇调研的一组数据，如表3所示。

　　笔者对该县十多所中小学进行了实际调查，情况基本相似，只是债务多少不一，最多的是巴东县民族实验中学，外债高达三百多万元。该校校长说他每年的学校收入只有三十多万元，除去学校正常开支，剩下的钱不够偿还利息。税费改革前后，学校的收支变化并不很明显，唯一的变化就是教师工资的支付方式有所变化。

　　为了解教师和学校对税费改革的认识和态度，笔者分别采访了普通教师和学校领导，有趣的是同一个问题却有截然不同的答案：普通教师很少或没有感受到税费改革对学校产生了冲击，原因是工资没有变化且发放更为及时；感受明显的是税费改革中的压缩编制、清退代课教师、民办教师和调整学校布局，大多数老师（也许因为他们是幸存者）认为这是历史的必然；学校领导则大多叫苦不迭，反映的问题主要是学校遗留债务的问题，教师编制过紧的问题，清退代课教师、民办教师时种种矛盾与冲突的问题，教师工资由财政直接发放后教师难于管理且学校可控资金太少的问题，债务过大难以周转的问题，等等。单就这些问题而言，很难说就是税费改革引起的。

　　我们在调研中发现，税费改革中农村义务教育的最大变化在于学校布局的调整和教师编制的精简：小学由原先的每村1所（一般只设小学1～2年级）调整为4～5个村1所小学，即只保留原先的完全小学，原有的村办小学不存在了，由村聘请的代课教师或民办教师全部清退，乡、村两级便不再承担教师工资。教育局根据学校规模定编定员，正式教师实行聘用制，在教师核编中清退了大量的代课教师，民办教师实行工龄买断（即按工作的年限一次性补偿并清退）。从表3中可以看到，4年中野三关镇中学的教师人数从82人递减到75人。原则上每个乡镇（调整后的大乡镇）只保留1所初级中学，特别大的乡镇可保留2所初级中学。巴东县野三关镇为全县最大的乡镇，1998年由3个乡合并而成，合并前共有5所初级中学，学校规模都很小，最大的学校在校学生数不足500人，最小的只有一百多人，客观上造成了教育资源的浪费，且教学质量普遍不高。现在合并为两所初中后，每所学校的在校生人数都突破了1000人，且教师得以优化，学校教学质量有很大的提高。在全县的9个乡镇中，该镇的两所初中2003年中考的升学人数占到全县升学总人数的1/3强。初中校的成功调整，大大弱化了小学调整的矛盾。该镇的小学调整是从2001年开始的，尽管小学的调整给低年龄孩子上学带来了不便，但调整后的学校更为正规，质量更有保障，因而村民对学校布局的重新调整和教师的精简普遍表示理解和支持。

　　表3 湖北省巴东县野三关镇初级中学税费改革前后办学经费收支情况对照表

　　

　　说明：1)表中数据省去了部分不影响理解的数字零头。

　　2)“自筹资金”为该校学生“择校费”和校办产业收入。

　　3)由于该县为贫困县，财政只发放教师应发工资的约77%左右，学校自筹教师工资的10%左右（按财务人员的说法是国家工资表中的一个“56元”）。

　　4)税费改革后教师工资由县财政统一发放77%左右，学校根据自身的实力部分填补工资的缺口，而按照国家的工资标准，该县拖欠教师工资的缺额依然很大。

　　5)1999、2000年该校的收费标准是280元／生·年；2001、2002年的收费标准是每生每年205元／生·年。

　　6)该校的校园建设（包括教学楼、实验楼）均是贷款，乡财政的政策是1∶1配套，即乡财政和学校各负责一半；后来在“普九”验收中的校园围墙建设、学校实验室建设和图书馆建设以及远程教育设施均由学校独自承担，学校校园建设的外债为一百三十多万元。

　　7)表中“校园建设”支出为日常小的维修和校园日常绿化维护等费用。

　　综观中西部经济欠发达地区近几年来实施农村义务教育的状况，除在税费改革之初出现一定程度的波动（其实是一个心理接受的过程）外，基本处于一个与税费改革前一样的艰难维持水平。如果将这种状况归罪于税费改革，未免有失公允。因为它并非是税费改革造成的，而是以前存在的问题在税费改革后暴露了出来。从一定意义上说，农村义务教育的巨额债务在某种程度上是“普九”达标验收中某些行政决策的失误。在国家没有为义务教育买单，而是依赖地方政府的时候，中西部地区的义务教育现状就成为当地经济发展水平的真实写照。

　　当然，在税费改革的推进过程中，中央已将“确保农村义务教育经费正常需要”确立为考察改革成功与否的标准之一，因而目前的义务教育经费现状只是博弈的一种策略状态。对此，盲目乐观或者盲目悲观都为时过早。

作者介绍：田恒平　湖北教育学院，湖北　武汉　430060