政府债务的刺激效应 浅论地方政府债务的效应及原因

　　【摘要】中国地方政府债务问题已经引起各界广泛的关注。地方政府债务问题的产生有多重原因，分税制改革带来财权与事权的矛盾、转移支付不足造成地方财政缺口、政府冲动投资刺激大行举债、官员仕途竞赛引发政府借债。另外，政府举债一方面可以提供更多的公共产品与服务、增加就业岗位、改善生活环境，促进经济增长；另一方面当地方政府债务超过了地方财政的可承受程度，会带来财政风险，降低政府的公信力。
　　【关键词】政府债务 地方政府 债务原因
　　随着我国经济建设的快速发展，地方公共基础设施的不断完善，城镇化进程的不断推进，我国地方政府的债务问题不断升级。2011年审计署审计长刘家义向全国人大常委会所作审计工作报告：截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。这一债务总额占2010年GDP的1/4，超过当年全国财政收入。2012年3月14日，温家宝在总理回答路透社记者关于中国地方政府债务的提问中也对政府债务问题作出承诺，“我们会认真对待地方债务，绝不会让它干扰中国的建设。”
　　一、地方政府债务的形成原因
　　地方政府债务的形成有多重原因。
　　（一）分税制改革带来财权与事权的矛盾
　　1994年，我国开始分税制改革。按照分税制的规定，中央政府掌握一半多的财政收入，只承担两成多的支出；而地方政府只掌握不到一半的收入却要承担将近八成的支出。分税制改革带来了中央政府与地方政府财权与事权的重重矛盾。财力向上集中、事权却向下转移。“中央财政喜气洋洋，省级财政整整日上，地方财政勉勉强强，县级财政哭爹喊娘，乡政财政名存实亡”生动贴切地摹绘了分税种改革后的我国从中央到地方的政府财政状况。这种事权与财权的不匹配所造成的结果显而易见，地方的财政收入难以满足地方事权的要求，地方政府除了政府性财政资金和银行贷款外，还需要通过招商引资和发行债券、股票、基金等市场行为来融资。
　　（二）转移支付不足造成地方财政缺口
　　转移支付是指中央政府按照有关法律、财政体制和政策规定安排给地方政府的补助资金。我国现行的政府间转移支付制度主要以税收返还和专项拨款为主。这有利于调动高财政收入地区的积极性，但也带来了是财力不均问题，导致“富者越富、穷者越穷”的马太效应。专项转移支付比重过高，并且中央进行了用途的规定，这不利于地方政府县乡政府根据实际情况进行统筹安排。我国现行的转移支付制度并未能从根本上解决地方政府财政问题，难以满足地方政府的财政支出。故为了弥补政府的财政缺口，地方政府纷纷举债。
　　（三）政府冲动投资刺激大行举债
　　2011年2月14日，人民网报道，“中国有655个城市正计划‘走向世界’，200多个地级市中有183个正在规划建设‘国际大都市’。”伴随着不断颁布的区域发展规划，地方政府的投资热情持续不断。这种热情理性与非理性并存，合理与盲目交织。此外，当前我国许多地方政府沉溺于既脱离现实又没有偿还保障的超标准建设。政府的投资范围不局限于公共产品和服务领域，而且还广泛投资于一般性竞争领域。许多城市快马加鞭上项目，搞建设，由于政府资金的不足必然导致政府靠借债来实现大规模的城市基础建设和对其他项目的政府投资。更有贫困县建设“大”项目的例证。国家级贫困县海南陵水县拟定建设10个高尔夫球场就是地方政府盲目投资的一个缩影。贫困县与高尔夫球场放在一起让我们对该县的负债情况窥见一斑。
　　（四）官员仕途竞赛引发政府借债
　　我国政府官员的考核和升迁都以地方经济发展状况为主的政绩为杠杆。许多政府官员在自己的任期内片面追求GDP的增长，求政绩、上项目，搞建设、要花大钱；在大肆上马大项目时，资金不足便借政府的鸡生政绩的蛋，通过各种方式融资。这些所谓的“大项目”有些是关乎国计民生的基础设施建设和公共产品的提供，还有很多是政绩导向下的“面子工程”。地方政府在进行融资时优先考虑的是举债。在自己的任期内举债建设，但是我国的官员任期一般不超过两届，任期内无力偿还的债务，便留给下一届政府。下一届政府也继续着“把政绩留给本届，债务留给下届”式的借债建设。于是，地方政府的债务如滚雪球，越滚越大，最终让财政不堪重负。政府官员的考核和轮换晋升带来的地方债务的积累与扩大，不利于一方经济健康运行，更不利于民生环境的建造。
　　二、地方政府债务的积极效应分析
　　笔者认为地方政府债务由的效应分析可从积极效应和消极效应两个方面着手。地方政府的积极效应有如下几点。
　　（一）提供公共产品与服务效应
　　世界银行在其1997年的《世界发展报告》中指出，“每一个政府的核心使命”包含了五种基本角色（World Bank，1997，P42）其中的一个就是投资于基本的社会服务和社会基础设施。安德森探寻到了“提供各种公共物品与服务”作为被其称为“一般角色”的政府的基本职能中的一项。由于地方政府的财力薄弱，制约了地方政府提供社会公共产品和服务的能力发展。斯蒂格利茨认为，政府性债务融资有相当一部分用于公共工程和基础设施投资，形成了政府所拥有的各种各样的“可再生性资产”。地方政府通过举债增强财力，用于地方基础性设施的建设、公共产品的生产和公益性事业的发展。基础设施的建设加快了区域现代化的进程，也有利于创造良好的投资环境和生活环境。公工产品可供长期使用，促进公益性事业的发展。地方政府的债务支出促进地方发展、改善民生环境，为地方经济增长起到推动作用。
　　（二）经济增长效应
　　众所周知，消费、出口和投资是拉动经济增长的三驾马车。社会总投资由政府部门投资和微观经济主体投资组成。政府投资的需求需要足够的资金来保障。政府通过举债来补充行政经费的不足，支持政府部门投资，提高地方经济发展的速度。金融危机后，我国的出口受到巨大冲击，外需不足的情况下，扩大内需是刺激经济发展一剂良药。扩大内需最好最快的方式是增加投资需求。地方政务的债务投资对区域经济增长乃至国家整体经济运行具有功不可没的作用。