[新形势下测量标志管理与保护若干问题的探讨] 测量标志保护原则

　　摘要：测量标志是地球形状、地壳变形和为现代空间科学提供精确定位的基础设施, 是国民经济、科学研究、国防建设的基础设施，是涉及国家安全的重要地理信息, 是国家的基础性、战略性资源, 是从事各类测绘活动的基准，是所有空间位置定位的基准。本文在对测量标志损毁的原因进行分析的基础上，根据当前的形势，对测量标志管理与保护若干问题进行了探讨。
　　关键词：测量标志；管理；问题
　　中图分类号： P258 文献标识码： A 文章编号：
　　 《国务院关于加强测绘工作的意见》明确要求，“做好测量标志保护和维护工作，制定测量标志土地使用的有关规定，建立责权利相结合的管理机制”。近几年，随着城市化步伐的加快，大规模城建工程的不断上马，为城市和社会经济发展做出了巨大贡献的测量标志，正在受到越来越严重的毁坏。据山东省莱州市2007年对全区所有水准点、GPS点及三角点进行外业普查情况来看，共普查测量标志75座，保存完好的只有50座，完好率只有66.7%，其中三角点地上标毁损率达66.23%、地下标石毁损率达23.31%，水准点毁损率达26.86%。为了更加有效地保护测量标志，本文在对测量标志损毁的原因进行分析的基础上，根据当前的形势，对测量标志管理与保护若干问题进行了探讨。 一、测量标志损坏的主要原因 测量标志在一些地区遭到不同程度的毁坏，标志完好率呈逐年下降趋势。归纳起来，测量标志损坏的原因主要有以下几个方面： 1、自然原因。测量标志大多是20 世纪五六十年代由国家测绘局、总参测绘局建造、施测的, 由于时间过长, 风吹、日晒、雨淋、受地面严重沉降因素影响及地震等原因破坏了测量标志。另外由于测量标志检查维护机制不健全, 经费不落实, 使得受损坏的测量标志无法得到及时的修复, 以致失去使用价值。
　　 2、人为原因。测量标志是永久性设施, 使用的标材都是上好的钢铁或水泥墩等, 标志大多在野外, 多数无人看管, 很容易遭到不法分子的盗取或破坏。很多测量标志在耕地中, 随着农业机械化程度的提高, 一座测量标志的存在会给耕作带来很多障碍, 尤其是随着土地承包人的交替变更, 对测量标志的保护意识越来越淡薄, 或不了解测量标志的重要作用, 破坏了测量标志。封建迷信、落后与愚昧思想造成标志被毁也相当严重。建造测量标志时, 普法和宣传工作力度不够, 使群众产生神秘感, 造成测量标志破坏。 3、工程建设破坏测量标志。在历史不同时期，基于当时需要，国家和有关部门在各地域布设的大量测量标志，有的布设在楼顶、水塔、烟囱上，有的等级水准点布设在公路旁，没有考虑到后来经济建设和社会发展的影响，因此，城市规划拆迁、道路拓宽、重大工程建设等造成了相当部分测量标志损坏。 4、测量的基础设施较差。和电力设施相比，测量标志缺乏外围保护设施，耐用性和牢固性不强。不少已建成的测量标志由于外围保护设施设计简单，极易人为或自然损坏。外围保护设施的损坏往往直接导致测量标志报废。 二、新形势下测量标志保护的新要求 测量标志被损坏固然有其自身不牢固，不明显、宣传不到位的原因，但究其深层次的原因，则主要是对测量标志监管不力造成，其中最根本的原因有管理模式落后，土地权属不清、经费不足、法律不全、管理机构不到位以及执法不严等问题。 这些问题在经济快速发展、城乡一体化及新农村建设不断深入的今天更甚，测量标志面临更大的破坏机率。随着测绘市场的逐步开放，测绘单位已形成了以混合所有制为主的经济实体，以往施行的测量标志义务保管制度已不能满足市场经济体制下人民群众最关心、最现实的利益需求。随着我国法律体系的逐步完善，特别是《物权法》、《城乡规划法》等相关法律的出台，测量标志作为公共基础设施，要得到合法保护，就迫切需要建立明确的土地权属制度，迫切需要建立合理合法的建设审批程序和使用流程。当然，根据目前部分地方的实际，还需要加强测量标志监管机构和职能的落实，加大测标管理经费的投入，如地方经济确有困难，可以探索建立以测标养测标的使用和维护的机制。 三、现阶段测量标志管护的对策 测量标志管护的目的是长期保持其使用效能，保持其在国家信息化和经济社会发展中发挥基础性的保障作用。就当前情况看，政府要加强对测量标志的管护，必须建立政府投入与依靠自身发展相协调的测量标志管护投入机制。在确保组织、资金到位基础上，尚需建立合理的制度，设计规范的管护流程，以确保测量标志管理的科学性和合法性。 1、加大对测量标志的宣传 目前，测绘工作还没有得到社会的普遍认识。对全社会保护测量标志的意义宣传不到位，是测量标志保护管理工作弱化的原因之一。还有一种思想认为随着技术的进步，测量标志以后都没有用处，破坏了就算了，不值得去花大力气保护，从而使测量标志保护工作进入误区。这些情况跟对测量标志的宣传不力有关，要充分利用电视、广播、报刊、网站等新闻媒体，充分利用测绘法宣传日等，在城乡各地，特别是广大农村地区，广泛宣传测量标志的重要作用和保护好测量标志的重要意义。大力表彰在维护管理测量标志工作中出现的先进集体和先进个人，激发保护人员的积极性和创造性。根据城市环境和财政状况在标志性建筑物、相对集中居民区域和旅游景点建立景观标志，用生动的标志进行宣传。及时对毁标案件予以曝光，增强人民群众保护测量标志的自觉性。2、提高设计和建造标准，提升测量标志自身的稳定性 （ 1）提高觇标的设计、建造和施工标准。根据各等级点的功效、性能及使用性，提出环境要求，如考虑城市规划、道路拓宽、信号影响、自然环境影响、交通便利、使用便捷等；原各等级控制点的稳定性要求比较全面，从使用角度可适当调整选埋深度；在范围上建议增加等级高的三维点的要求；由于GPS仪器的广泛使用，原来的各级觇标不能满足其观测要求，需要对各类觇标的设计进行改造，在使用的型材上增加耐用性和牢固性。 （2）科学合理设置测量标志，研发新型测量标志样式。应注重测量标志设置的合理性，既考虑到测量标志永久性或临时实用性，又要想到测量标志设置的地域的稳定性和可靠性。要根据当地土地使用和城市建设规划的实际，尽量将测量标志设在长期相对不变动的地域内。随着现代科技的进步，建造测量标志的做法应该创新，提高测量标志的抗冲击性和牢固程度。 （三）完善监管体制，强化测量标志管护的政府职能 1、修订《测量标志保护条例》，建立合法、合理、可操作的管理制度，针对当前测量标志管理和保护出现的一些新情况、新问题，修订现行的《测量标志管理条例》。建议增加有关切实解决测量标志占地的问题；制订测量标志有偿使用的管理规定，明确有偿使用程序、标准等；明确在测量标志周围不得擅自新建、扩建和改建影响测量标志使用的建筑物和通信设施。确需新建、扩建或改建的，在报城建规划管理部门审批前，应征得测绘行政主管部门同意；新建、改建测量标志，需要损害农作物，砍伐树木、竹子，或者拆迁建筑物及妨碍建筑物使用及其他设施的，测量标志建设部门应当依法办理相关手续，并按照国家有关规定给予一次性补偿等。 2、健全测量标志监管机构，加大执法力度 健全测量标志管理的组织领导机构，市、县（区）成立的测量标志保护管理领导小组，负责本行政区域内测量标志保护的领导和协调工作。领导小组下设办公室，负责测量标志保护的日常工作，制定定期检查、普查、维护工作的规划和年度计划，开展测量标志的检查、普查、维护工作。在有条件的地方还可以将其纳入地形图更新的巡查范围内，也可以纳入数字城管城市部件中，使测量标志得到精细化管理。 加大违反《测量标志保护条例》的执法力度和对损毁测量标志案件的处罚力度，创造良好的法制环境，确保新制度的执行。对故意破坏测量标志的行为，要严格依法追究责任。出现一个查处一个，通报一个，让全社会人人都遵守保护测量标志的意识。 （四）是建立“两证”制度，明确测量标志合法的身份和地位 由于历史原因，以前建造的测量标志都没有土地证，随意设置在任何可用的地方，如房顶、烟囱、山顶、道路旁等。而这些地方往往是最容易被破坏的，特别是在当前城乡大建设时期，拆迁和开发力度大，由于缺乏身份证，测量标志在拆迁补偿和赔偿上常常被另眼相看。同时，市场经济已初步发展的今天，人们的物权意识已经萌芽，几乎没有人再愿意让测量标志无偿设置在自己的土地上，导致已有的测量标志被毁，新的测量标志没有地方建。问题的关键是要解决测量标志的“两证”问题，即“土地证”和“建设工程许可证”问题。笔者认为，建立测量标志建设审批制度，是解决测量标志两证问题的有效方法。 1、尽快完成已有测量标志在政策允许范围内的土地证补发工作 测绘行政主管部门要积极和当地国土部门沟通，按《国家建设征用土地条例》、《确定土地所有权和使用权若干问规定》的相关规定，结合《测绘法》、《测量标志保护条例》的要求，搞清和认定测量标志用地的时间、权源、面积、土地确权与证书发放类型、用地用途以及土地权利人等，严格按照《土地登记规则》进行土地登记和发证。一般情况下发国有土地使用证，对于无法发国有土地使用证的可以发土地他项权证，发证的用地性质为公共基础设施用地，发证的土地权利人为市、县测绘行政主管部门。 2、尽快建立和完善新建测量标志的建设审批制度 按照《城乡规划法》的规定，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，都要办理建设用地和建设工程规划许可证。因此必须对新建、改建和迁建的测量标志实行规划审批制度，这样能使测量标志的建设环节处于可控状态，也为下一步长效管理做好事前控制。（1）新建永久性测量标志的管理。对于新建的测量标志，首先需要到规划部门申请用地以及设计要点，规划部门按要求发放用地规划许可证及设计要点，然后到土地部门办理土地使用证。测绘单位按照明确的用地退让范围、高度、材料等进行规划方案设计报规划部门审批，合格后发建设工程规划许可证即可开工建设，这种审批方式综合考虑了测量标志建造的合法性、设置的合理性、地域的稳定性、使用的永久性。 （2）永久性测量标志迁建管理。一方面将测量标志信息纳入城市规划、土地管理等信息系统，尽可能减少工程建设对测量标志的迁建；另一方面对确实要进行迁建的测量标志，要按照上述新建永久性测量标志的管理办理有关手续，然后才能同意进行迁建。 （五）健全有效的日常保管机制 1、建立测量标志有偿使用制度 有偿使用的原因有三个。一是测量标志作为国家的一种重要基础设施，国家投入巨资建设，是重要的国有资产，对其保管是政府行为。测量标志不仅仅是一个固定标识物，更重要的是每一个标志都是一个精确的测量成果数据，因此标志与测量成果（坐标）是一个整体，使用测量标志必然要使用其坐标，根据《测绘法》第三十一条规定：测绘成果除用于国家机关决策和社会公益性事业外依法实行有偿使用制度；二是“十五”前，测绘任务多为指令性计划，测绘单位多为事业性质，基本不交税，但是目前测绘单位大部分已改制，不属于公共财政投入范围，测绘任务也市场化。所以使用测量标志的测绘单位大多是进入市场进行测绘活动的单位，测绘单位利用测量标志进行盈利性测绘活动理应交一定的测量标志维护费；三是每年政府都要拿出专项资金来支付测量标志的保管津贴和日常维护管理费用。 鉴于目前各地测量标志管理和维护费用严重不足的实际情况，根据专款专用原则，可考虑将收取的费用用于弥补测量标志的管理和维护费用之不足。有偿使用费用的收取和使用方式，可以采用行政事业性收费，作为非税收入缴入同级财政国库，纳入预算，实行收支两条线管理。目前在一些地方的法规中有的已经明确了实现有偿使用的规定，如《江苏省测绘条例》第三十三条规定。 关于测量标志有偿使用的收费标准，目前国家还没有具体规定。现行两种测绘收费标准有《测绘生产成本定额》、《测绘收费标准》都与测量标志无关。因此需要尽快制定针对测量标志有偿使用的收费标准，制定时要统筹考虑测量标志使用、管理、维护等实际需要，不能是短期行为，适当兼顾长远。目前有些地方采用按测绘单位承揽测绘项目总金额的3%-5%执行，这个标准有待科学测算和论证。 2、建立测量标志有偿委托保管制度 现行的《测量标志保护条例》第十二条明确规定对测量标志实行义务保管制度，管是义务，不管全无责任，权、责、利不对等，管与不管全靠保管人的自觉性。这种管理制度不能反映市场经济体制下人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。要真正建立责、权、利相结合的管理机制，有必要建立分级管理和有偿委托保管相结合的管理方式。 分级管理测量标志就是根据测量标志就近及所属地管理原则，实行逐层分片委托管理。国家委托省测绘局管理，省测绘局委托市国土局（规划局）管理，市国土局（规划局）委托区（县）国土局（建设局）管理。区（县）国土局（建设局）将测量标志委托给测量标志就近的个人，层层签订测量标志保管责任书，实行逐级负责制度。 有偿保管测量标志是指和测量标志保管员签订保管协议，明确责权利，同时支付给测量标志保管员一定的津贴。采用这种方式符合市场经济条件下的劳动法则，可以提高保管员的积极性和责任心，最大程度的实现测量标志的保管。有偿的标准全国不能强求一致，要符合地方实际。保管费用可以是一个点一年100到300元，各地可以根据具体的财政状况制定。测绘行政主管部门要积极和当地财政部门沟通争取将本级管理、发放的永久性测量标志保管津贴纳入本级测绘行政主管部门年度部门预算，当年新设置的永久性测量标志，其保管津贴纳入下一年度起开始计算。上一级测绘行政主管部门可以委托下一级测绘行政主管部门发放本级管理的永久性测量标志保管津贴。 （六）采用新技术手段辅助管理 利用信息化等新技术手段进行测量标志的管理和维护，可以遏制测量标志管理的混乱状况，进一步增强测量标志管理能力。 建立测量标志管理信息系统。采用GIS、数据库、网络技术开发测量标志管理信息系统。录入标志点信息，包括点位信息、点之记、照片、保管员信息等，系统对测量标志实行图文一体化及网络化管理，能够查询测量的详细分布、完损情况及委托保管信息，并可以对标志点相关信息进行汇总、统计，以及打印输出。同时设置管理部门和普通注册用户的分级权限管理，并且对所有用户的重要操作进行实时记录，有效保护系统数据的安全。 建立新建、迁建和批后办公自动化系统。建立控制点数据库，纳入规划管理及土地管理信息系统中，使办案人员在建设工程审批中及早发现控制点的等级、保护范围等信息，在发出建设项目规划设计要点时要求开发商在进行施工前按照要求保护测量标志。如果重大工程如地铁、隧道等无法避免破坏控制的情况，要求建设单位到测绘行政主管部门办理迁建手续。进入迁建的审批流程，测绘管理人员在系统中根据具体情况，填写审批意见，提出新点的建设位置、老点拆除时间等，从源头上抑制测量标志被破坏。
　　 莱州市国土资源局于2011年8月，在山东省率先开发建立测量标志管理信息系统并投入使用，使原先的纸质文字档案管理系统改为现在的电子信息管理系统。实践证明，电子信息系统的建立和使用，使测量标志的管理走上了科学化，规范化，正规化的的道路，便捷科学的方法减轻了工作量，并严格了管理程序，减少或避免了因管理不到位造成的测量标志的损坏率，有效地保护了测量标志的正常使用。
　　 四、结束语 随着经济社会的发展，随着国家信息化战略的深入实施，随着城乡一体化建设的逐步深入，测量标志的功能正在不断增强，而一起起因管护不力造成的测量标志损毁事件正在不断损害测量标志的社会效用，正在不断使国家信息化基础设施遭到人为损坏。因此，及时加强对测量标志的管理和保护，已经成为政府职能部门的当务之急，是关乎国家信息化战略顺利实施、关乎节约型社会建设深入开展、关乎科学发展观贯彻落实的大事。本文通过对当前测量标志管理和保护过程中存在问题的分析和思考，既希望能引起政府对测量标志保管的重视，更希望能为政府在建立测量标志管理制度和就测量标志管理相关问题进行决策时提供一些参考，使测量标志的管理和保护工作能尽快进入规范、高效的轨道。
　　
　　作者简介：李华忠（1970-），男，山东莱州人，助理工程师，主要从事测绘管理工作。