[良性官民生态：协同共治型社会管理的基础]生态环境协同治理

　　摘 要：与“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与” 的社会管理格局蕴含理念相关的三个问题是：什么是良性的官民生态；社会管理中为什么要倡导良性的官民生态；如何形成良性官民生态，进而形成协同共治型社会管理模式。倡导良性官民生态之于加强和创新社会管理具有重要意义，应从培养和塑造“积极公民”角色、加快推动各类非政府组织的发展与完善，充分发挥企业组织在社会管理中的积极作用等方面着手，以实现社会管理的“协同共治”。
　　关键词：官民生态；协同共治；社会管理；社会治理
　　中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）08-0016-03
　　当前，我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理的问题日益突出。加强和创新社会管理已经成为社会普遍关注的热点问题，更为中央高层所重视和强调。
　　在关于如何创新社会管理的问题上，中央的相关会议或决策部署都在不同程度上明确了如下意思：党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，是我国政治优势、制度优势的具体体现，是加强和创新社会管理的根本，要大力加以完善。从结构上分析，上述社会管理格局反映了中国现行政治体制下的“官民”二元图谱，反映了对官民协同共治型社会管理模式的追求。因此，在基于官民良性互动而形成“协同共治型社会管理模式”的过程中，所必须采取的手段则在于不断调适、改善官民关系，发挥社会管理中的官民两个积极性，形成互动、和谐的官民生态。可以说，良性的官民生态是形成协同共治型社会管理模式的基础。
　　那么，什么是良性的官民生态？社会管理中为什么要倡导良性的官民生态？如何形成良性官民生态，进而形成协同共治型社会管理模式？这正是本文所要回答的三个重要问题。
　　一、典型的官民生态类型考察
　　要明确什么是良性官民生态，首先必须了解历史上或现实中有哪些具有代表性的官民生态。综合过往以及当下的政府管理实践与理论，我们可以归纳出四种典型的官民生态类别：“主人-奴仆关系”、“委托-代理关系”、“掌柜-顾客关系”、“合作伙伴关系”。
　　1.主人-奴仆关系。在奴隶社会、封建社会等传统阶级社会中，官民之间的关系普遍表现为“统治者”与“被统治者”、“管理者”与“被管理者”之间的“指挥”与“服从”关系，统治者以“主人”自居，并垄断公共权威，普通民众只是绝对权力控制之下的“奴仆”，只能听由统治者发号施令，履行“下人”的服从义务。在这种关系中，由于处处强调等级差别，“官本位”思想盛行，一切以统治者的意愿为导向、为目的，社会公众缺乏分享公共权力的机会和空间，其真实愿望和利益诉求根本得不到重视和维护，久而久之，公众逐渐丧失了主动地参与公共生活的意识和想法，参与公共生活的资源和能力也随之消损殆尽。因此，这种官民生态建构下的社会管理模式，并不存在真正意义上的社会管理，只是一个由统治者运用国家权力机关、意识形态灌输等手段，来实现对社会“单向控制”的过程。
　　2. 委托-代理关系。随着资产阶级思想家掀起的思想启蒙运动波及整个西方世界乃至全球，“君权神授”思想日益受到谴责和唾弃，而“人民主权”、“社会契约”等思想的传播却越加广泛，传统“主人-奴仆”的官民关系首先受到了理念上的打击。随后，近代资产阶级革命的火种纷纷点燃，并在众多国家确立了资本主义的政治体制，上述官民关系受到制度上的再次打击后，逐步被以“委托-代理”为基调的官民生态所取代。这种官民生态所蕴含的基本假设是，“国家是一种人民的契约，许多个人以他自己的自主权利相互订立一种契约以产生政府。或者说每个人都让渡自己的一部分权利以产生公共权力。这是政府产生的唯一合法方式，也是公共权力赖以存在的唯一基础。”[1]因此，公民是公共权力的最终所有者，是“委托人”，而公共权力的运用者只不过是公民选择出来的，究竟由谁来代理则根据自己的需求和利益来决定，同时，“代理人”必须依法满足“委托人”的要求，维护“委托人”的利益。
　　无疑，较之主人-奴仆关系而言，委托-代理关系更能体现官民之间的平等、开放和公正的关系。但是，这种官民生态并不总能充分体现和保证社会管理的公共属性。首先，正如巴伯(B. Barber)所指出的，代议制转嫁了责任，也疏远了人们的政治意愿，它是以牺牲自我管理和自治为代价的，会造成公众对于公共事务的冷漠与疏远。[2]其次，这种官民生态其实暗含了这样意思，即作为公共权力运用者的“代理人”比一般民众更为明智，更有经验，更能做出合理的判断。这种精英政治倾向可能使社会管理无法及时、合理地回应公众的需求。再次，公共权力运用者因其“理性经济人”的本性，存在枉用公民的信任、逃避责任，甚至谋求私利和腐败等可能，从而引发所谓的“逆向选择”和其他道德风险，侵蚀公共利益。因此，尽管委托-代理的官民生态模式通过承认社会公众的公民身份而具有先进性，但其在实践过程中却容易成为“主仆关系”的新变种，难以保证公共权力运用过程中的回应性，更无法实现对社会管理的官民协同共治。
　　3.掌柜-顾客关系。伴随着在20世纪七八十年代出现的政府财政危机、社会管理危机，西方发达国家先后卷入了声势浩大的政府改革浪潮中。这是主张在政府管理领域引入私营企业部门管理理念、管理方式的“新公共管理运动”，针对传统公共行政所存在的公民参与率低、行政成本高、政府无效率、政策回应性差等问题，倡导政府公共服务生产的市场化，重视竞争，将公共服务的接受者视为“顾客”，并以“顾客”的满意度作为政府公共服务是否经济以及效率、效能高低的评判标准。这种关系模式中，包括社会管理在内的公共服务该由谁提供、怎么提供，由谁生产、怎么生产，均以“顾客”的需求为出发点和落脚点，以“顾客”的满意为基本导向，政府只是“货源”的组织者，负责协调、监督“物品”的生产过程、质量，因而成为专门回应并满足公共物品“消费者”需求的“掌柜”。
　　同样，基于“掌柜-顾客关系”的官民生态模式较之“主人-奴仆关系”和“委托-代理关系”为基调的官民生态模式，不仅在理念上体现了提升政府社会管理水平、提升公共服务品质的愿望，也确实在实践上提高了对社会公民需求的回应能力。然而，也有观点认为，这种官民生态模式过于强调管理的效率，而容易忽视一些基本的公共价值，如社会正义，毕竟一味追求满足“顾客”过程中的效率，往往就只能或者是优先满足那些能给“掌柜”带来更高收益的“顾客”需求，这就很可能导致一些弱势群体的诉求和利益被忽视，甚至是漠视，使社会丧失应有的正义。同时，以“掌柜”角色提供社会管理等公共管理、公共服务时，出于政治家或政府官员自身利益的“经济化”考量，而忘记了“店铺”的真正主人，忽视了对“店铺”主人的忠诚与责任。